VIII SA/Wa 246/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. UZASADNIENIE VIII SA/Wa 246/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany obiektu sali kinowej na lokal gastronomiczny. Organ I instancji stwierdził, że inwestor K. K. wykonywał roboty budowlane w przedmiotowym obiekcie w oparciu o zgłoszenie dokonane w Starostwie Powiatowym w L.. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego faktycznie wykonane roboty polegające na przebudowie obiektu w celu dostosowania go do prowadzenia działalności gastronomicznej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Z tego powodu wszczął początkowo postępowanie w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 2 w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 ze zm.). W odniesieniu do robót wymagających pozwolenia na budowę. W oparciu o wytyczne organu II instancji w dalszym etapie postępowanie dotyczyło samowoli budowlanej. W oparciu o wskazane wyżej przepisy nałożono stosowne obowiązki na inwestora. Po ich wykonaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] stwierdził wykonanie nałożonych obowiązków. Ustalona została również opłata legalizacyjna. W dniu [...] września 2008r. i [...] listopada 2008r. do Inspektoratu wpłynęło pismo od K. K., że rezygnuje na chwilę obecną z prowadzenia w przedmiotowym obiekcie lokalu gastronomicznego. W związku z tym organ I instancji uznał, że dalsze postępowanie w sprawie samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu sali kinowej na lokal gastronomiczny zlokalizowany w S. ul. R. jest bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji złożyły M. W. i T. K. podnosząc w nim, że z uwagi na to, że nie ma decyzji o zmianie przeznaczenia obiektu należy przywrócić stan pierwotny czyli salę kinową. Poza tym Inwestor wycofał się z prowadzenia baru i myśli o prowadzeniu ewentualnie innego rodzaju działalności, a to też wymaga zmiany przeznaczenia obiektu. Pozostałe zarzuty bardziej dotyczyły zakresu i charakteru wykonanych w obiekcie robót niż odnosiły się do kwestii umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie w związku z zaprzestaniem niezgodnego z prawem użytkowania zaistniała bezprzedmiotowość z przyczyn faktycznych uzasadniająca umorzenie postępowania. Skargę na tę decyzję złożyła T. K. wnosząc o jej unieważnienie i podnosząc w niej, że umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu było niezasadne ponieważ Inwestor wcale nie zamierza rezygnować z prowadzenia baru w przedmiotowym lokalu co wynika ze wszczęcia przez niego procedury administracyjnej w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu z sali kinowej na bar. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2008r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania sali kinowej na bar gastronomiczny. Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa są w tej materii zgodne - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę okoliczności podnoszone zarówno przez stronę, jak i przez organ z urzędu. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Organ, nie wziął pod uwagę faktu, że postępowanie w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania zostało wszczęte na skutek pism T. K. i M. W., a więc na wniosek. We wniosku tym zawarły swoje żądanie likwidacji samowoli w zakresie sposobu użytkowania. W takim przedmiocie prowadził sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. o czym świadczy między innymi postanowienie z dnia [...] grudnia 2007r. oraz [...] lutego 2008r. Organ I instancji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, bowiem nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania skoro istnieje sprawa i jest osoba, która w tej sprawie domaga się konkretnego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego rozpoznającego sprawę w trybie postępowania administracyjnego było załatwienie jej poprzez wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej. Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. sygn. akt SA/Łd 2424/94). Strona składając konkretny wniosek do organu ma bowiem prawo domagać się rozstrzygnięcia. Umorzenie w takim wypadku postępowania jest uchylaniem się organu od rozstrzygnięcia sprawy. Istniały w sprawie przesłanki zarówno prawne jak i faktyczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W związku z kierowanymi przez T. K. i M. W. do organu Nadzoru Budowlanego licznymi pismami zawierającymi zarzuty w stosunku do robót wykonywanych przez Inwestora i żądaniami przywrócenia stanu poprzedniego organ zobowiązany był rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanek do uwzględnienia żądania, ale jednocześnie z odniesieniem się do jego zarzutów. Ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (vide wyrok NSA z dnia 10.01.1988 r., SA/Wr 957/88, ONS 1999, nr 1, poz. 44). Organ I instancji nie miał uzasadnienia do umorzenia postępowania, jeżeli strona żądała rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Żądanie takie świadczyło bowiem, iż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Na marginesie należy wskazać, że oparcie decyzji jedynie na podstawie oświadczenia jednej ze stron postępowania bez dogłębnej analizy sytuacji faktycznej narusza przepis art. 7 Kpa. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że Inwestor wcale nie porzucił zamiaru uruchomienia w przedmiotowym budynku baru gastronomicznego. Na podstawie protokołów kontroli należy uznać, że przebudowa sali kinowej na potrzeby baru gastronomicznego została wykonana, obiekt jest umeblowany i gotowy do rozpoczęcia działalności. Poza tym organ I instancji nie zauważa, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na prowadzeniu sklepu. Na te okoliczność wskazywały T. K. i M. W. w swoich pismach, zarzucając samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu ale ta okoliczność została przez organ I instancji zupełnie pominięta. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.