V SAB/Wa 13/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz- Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. na bezczynność w sprawie wydania decyzji przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju oddala skargę. UZASADNIENIE F.F. M. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w P. (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka) skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: Organ, NCBiR) w sprawie wydania decyzji w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Strona skarżąca wniosła o: 1. Zobowiązanie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju do wydania decyzji będącej wykonaniem bezwzględnie obowiązującego przepisu w terminie miesiąca. 2. Zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca wskazała, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju zawarło z F.F. M, sp. z o.o. w dniu [...] 2012 r. umowę na realizację projektu nr [...] (dalej Projekt). Po zakończeniu projektu NCBiR zleciło kontrolę projektu, po przeprowadzeniu której w dniu [...] 2016 r. skierowało do Skarżącej pismo z wypowiedzeniem umowy i wezwaniem do zwrotu dofinansowania. Skarżąca odpowiedziała w dniu [...] 2016 r. argumentując, że uznaje wypowiedzenie za bezpodstawne i wzywając NCBiR do wydania decyzji (przedostatni akapit pisma cyt.: "Stąd też wnioskujemy, aby wstrzymać się ze skorzystaniem z tego zabezpieczenia do czasu zakończenia postępowania prawomocną decyzją."), co w ocenie Strony było niezbędnym elementem zgodnego z prawem działania NCBiR oraz możliwością poddania stanowiska NCBiR pod kontrolę organu wyższego szczebla lub sądu. Wobec braku wszczęcia postępowania administracyjnego ze strony NCBiR Skarżąca ponowiła wezwanie do wydania decyzji w dniu [...] 2016 r., jednakże do dnia skierowania skargi na bezczynność NCBiR nie wszczęło postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji. Jednocześnie NCBiR uznało, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydania decyzji, w związku z tym nie wszczęło postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wniosło o oddalenie skargi. NCBiR w treści odpowiedzi na skargę wskazało, że w sprawie nie było i nie jest prowadzone postępowanie administracyjne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej jako k.p.a.), NCBiR uzyskało bowiem nakaz zapłaty w zakresie m.in. kwoty, do zwrotu której wezwano Skarżącą po rozwiązaniu Umowy o dofinansowanie, na podstawie którego zainicjowane zostało postępowanie egzekucyjne. Organ nie kwestionuje tym samym twierdzeń Skarżącej, że NCBiR nie wszczęło postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji, jak również, że NCBiR uznało, że w niniejszej sprawie nie ma obowiązku wydania decyzji, w związku z tym nie wszczęło postępowania administracyjnego. W ocenie organu Skarżąca pomija jednak bardzo istotny fakt w niniejszej sprawie, że w zakresie kwoty, do której zwrotu wezwano Skarżącą po rozwiązaniu Umowy o dofinansowanie, Organ zainicjował w dniu [...] 2018 r. (data wniesienia pozwu przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej) postępowanie sądowe przed sądem cywilnym i uzyskał w tym postępowaniu nakaz zapłaty w dniu 16 maja 2018 r. (sygn. akt II Nc 168/18), na podstawie którego zainicjowane zostało postępowanie egzekucyjne. W ocenie organu fakt ten przemawia o braku obowiązku wydania przez NCBiR decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, dalej jako u.f.p.) w przypadku zainicjowania postępowania sądowego przed sądem cywilnym. Organ wskazał, że w dniu [...] 2012 r. pomiędzy NCBiR a Spółką została zawarta Umowa o dofinansowanie. Spółka w toku realizacji projektu dopuściła się szeregu nieprawidłowości, które skutkowały rozwiązaniem przez NCBiR Umowy o dofinansowanie i wezwaniem do zwrotu całości przekazanego dofinansowania wraz z odsetkami pod rygorem wypełnienia weksla in blanco. Z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na zwrot, NCBiR wypełniło złożony przez Spółkę weksel in blanco zgodnie z podpisaną przez Spółkę deklaracją wekslową na sumę wekslową w wysokości 9.431.188,50 zł, na którą składają się należność główna w wysokości 7.485.581, 50 zł oraz odsetki w wysokości 1.945.607,00 zł, wyliczone na dzień płatności weksla (20 października 2016 r.). Źródłem upoważnienia Organu do uzupełnienia weksla in blanco była deklaracja wekslowa z dnia [...] 2012 r., w której Skarżąca przewidziała uprawnienie NCBiR do wypełnienia weksla na kwotę przyznanego dofinansowania podlegającego zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - w każdym czasie. W opinii organu ważnym jest, że deklaracja wekslowa nie uzależniała uprawnienia NCBiR do uzupełnienia weksla in blanco od uprzedniego wydania przez NCBiR decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. W ocenie organu w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki uprawniające NCBiR do rozwiązania Umowy o dofinansowanie, a w konsekwencji do żądania zwrotu środków udzielonych Skarżącej w ramach przyznanego dofinansowania wraz z należnymi odsetkami na podstawie § 16 Umowy o dofinansowanie. Zgodnie bowiem z § 16 ust. 1 Umowy o dofinansowanie, w przypadku rozwiązania Umowy w trybach, o których mowa w § 15 ust. 1-3 (rozwiązanie z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia przez każdą ze stron; rozwiązanie z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia przez NCBR; rozwiązanie bez zachowania okresu wypowiedzenia) Instytucja Pośrednicząca (tj. NCBiR) wzywa Beneficjenta do zwrotu całości przekazanego dofinansowania, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków na rachunek bankowy Beneficjenta do dnia ich zwrotu oraz odsetkami bankowymi od dofinansowania przekazanego w formie zaliczki, z zastrzeżeniem ust. 2 (...). Pozew o zapłatę w postępowaniu nakazowym został złożony w Sądzie Okręgowym w W. w dniu 8 maja 2018 r. W wyniku jego rozpoznania w dniu 16 maja 2018 r. wydany został nakaz zapłaty w sprawie o sygn. akt ..., który po nadaniu przez sąd klauzuli wykonalności został przekazany do komornika celem wszczęcia egzekucji. Dofinansowanie udzielone Skarżącej na mocy postanowień Umowy o dofinansowanie jest oparte na dotacji celowej stanowiącej część dofinansowania w wysokości odpowiadającej wkładowi krajowemu (15% kwoty dofinansowania), o której mowa w art. 127 ust. 2 pkt 5 u.f.p. oraz na płatności ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiącej część dofinansowania w wysokości odpowiadającej wkładowi środków europejskich (85 % kwoty dofinansowania), o której mowa w art. 186 pkt 2 u.f.p. NCBiR wskazał jednocześnie, że niezależnie od przewidzianego przez ustawodawcę w art. 207 u.f.p. administracyjnego trybu dochodzenia zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z funduszy europejskich, NCBiR uprawnione jest do żądania zabezpieczenia roszczenia o zwrot nieprawidłowo wykorzystanych środków w formie weksla in blanco i następnie do dochodzenia zapłaty na podstawie weksla w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Wskazano też, że - wbrew twierdzeniu Skarżącej - NCBiR nie twierdziło i nie twierdzi, że do środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z funduszy europejskich art. 207 u.f.p. nie może mieć zastosowania. W niniejszej sprawie bowiem wystąpiła sytuacja, w której istniała możliwość wystąpienia przez NCBiR z roszczeniem w stosunku do Spółki, w związku z wystawionym przez Spółkę wekslem in blanco - na drodze cywilnoprawnej i bez konieczności wydawania w zakresie żądanej kwoty decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na wstępie wskazać należy, że granicę sądowoadministracyjnej kontroli wyznacza wyłącznie kryterium legalności rozumiane jako zgodność z powszechnie obowiązującym prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Celem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze i przedstawionych przez Stronę skarżącą faktów i okoliczności dotyczących biegu postępowania oraz rodzaju podejmowanych przez organ czynności, jest dokonanie oceny, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, a następnie rozważenie, czy istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a). W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg tego rodzaju, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności ma zasada wyrażona w art. 12 k.p.a., tj. zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a. dają stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania, jak również jego bezczynności. Uprawnienie to sprowadza się do żądania wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Przepis ten na Sąd nakłada natomiast, obok oceny, czy mamy do czynienia z przewlekłością lub bezczynnością, obowiązek ustalenia, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może także, na wniosek lub z urzędu, orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wskazane w art. 149 § 1 p.p.s.a. pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.gov.pl). Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy zwrócić uwagę, że przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Narodowego Centrum Badań i Rozwoju w sprawie wydania decyzji w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Organ wskazał, wnioskując o oddalenie skargi, że zgodnie z § 24 ust. 2 Umowy o dofinansowanie, jeżeli Strony nie dojdą do porozumienia poprzez konsultacje, spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. W art. 206 ust. 2 pkt 8 u.f.p. nakazano instytucji zawierającej umowę o dofinansowanie określenie w jej postanowieniach warunków i terminów zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Powyższy wymóg pozwala twierdzić, że nie każdy przypadek zwrotu środków regulowany jest wprost przez art. 207 ust. 1 u.f.p., ponieważ ustawodawca oprócz przypadków zwrotu środków wskazanych wprost w art. 207 ust. 1 u.f.p. zastrzegł konieczność uregulowania zwrotu środków również w postanowieniach umowy o dofinansowanie. Ponadto w Umowie o dofinansowanie wyodrębniona jest jednostka redakcyjna regulująca zabezpieczenie prawidłowej realizacji umowy ( § 17 Umowy o dofinansowanie), w której jej strony zgodnie postanawiają, że zabezpieczeniem będzie weksel in blanco, który ma zostać wniesiony wraz z deklaracją wekslową. Wskazano też, że już sama konstrukcja § 16 ust. 1 Umowy o dofinansowanie nakazuje odróżniać tryb dochodzenia zwrotu środków, o którym mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p., od przypadku rozwiązania Umowy o dofinansowanie. W pierwszym z przypadków, przepisy u.f.p. mówią o wezwaniu do zwrotu dofinansowania w terminie 14 dni ( § 16 ust. 3 Umowy o dofinansowanie). W drugim z przypadków, mowa jest o zobowiązaniu do zwrotu całości przekazanego dofinansowania w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Drugi z przypadków konkretyzuje wysokość zobowiązania (kwoty do zwrotu w przypadku rozwiązania Umowy o dofinansowanie), co zgodnie ustaliły strony Umowy o dofinansowanie zawierając ją. W niniejszej sprawie Organ domagał się zwrotu określonej kwoty ze względu na rozwiązanie Umowy o dofinansowanie, nie zaś ze względu na ziszczenie się przestanek, o których mowa w art. 207 ust. 1 u.f.p. Co więcej, art. 207 ust. 1 u.f.p. nie przewiduje sytuacji rozwiązania umowy o dofinansowanie i żadne przepisy szczególne nie przekazują tego typu sprawy (sprawy zwrotu środków po skutecznym rozwiązaniu umowy o dofinansowanie) do właściwości innych organów. Tym samym organ stwierdził, że NCBiR nie tylko mógł, ale w niniejszej sprawie musiał żądać od Spółki zabezpieczenia realizacji Umowy o dofinansowanie w formie weksla in blanco, a nie w jakiejkolwiek innej formie oraz że organ ma możliwość wyboru możliwości dochodzenia roszczenia bądź na drodze administracyjnej, bądź cywilnoprawnej, albowiem zależy to od wyboru podmiotu uprawnionego (tu: NCBiR). W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, potwierdzonym też orzecznictwem sądów powszechnych i sądów administracyjnych. W szczególności należy tu przytoczyć stanowisko Sądu Najwyższego, który w swojej uchwale z dnia 6 kwietnia 2017 r. wskazał, że przewidziany w przepisach u.f.p. administracyjny tryb zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z funduszy europejskich, nie wyłącza możliwości zabezpieczenia wekslem roszczenia o zwrot tych środków i drogi sądowej do dochodzenia zapłaty weksla wystawionego w celu zabezpieczenia tego roszczenia (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt III CZP 117/16). Sąd Najwyższy podkreślił, iż tryb cywilny zwrotu środków traktuje jako tryb odrębny od trybu administracyjnego i nie uzależnia drogi sądowej do dochodzenia zapłaty z weksla wystawionego w celu zabezpieczenia roszczeń wynikających z umowy o dofinansowania od uprzedniego wydania decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. Sąd Najwyższy wyraźnie też stwierdził, że wykonanie zobowiązania wynikającego z umowy powoduje wygaśnięcie zobowiązania wekslowego i tym samym uzasadnia ono oddalenie powództwa opartego na wekslu. Podobnie zapłata weksla uzasadnia odmowę wydania decyzji orzekającej zwrot dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. Tym samym w niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, albowiem Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w świetle zawartej umowy skorzystało z cywilnoprawnej drogi i dokonało zwrotu należności na drodze cywilnej poprzez realizację weksla, nie było więc zobowiązane do wszczęcia postępowania i wydania w sprawie decyzji w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.