I OSK 2679/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 124/15 w sprawie ze skargi E. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz E. B. kwotę 120 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 124/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do rekompensaty. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z 21 stycznia 1980 r. M. K. i E. B. wystąpiły do Naczelnika Dzielnicy K. o przydzielenie działki budowlanej jako ekwiwalentu za mienie nieruchome pozostawione przez L. K. w. L. przy ul. O. [...], do którego dołączona została karta ewakuacyjna z 8 czerwca 1946 r. i opis mienia pozostawionego z 20 października 1945 r., a który to wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, pismem z 11 grudnia 2007 r. Wojewody Małopolskiego, któremu sprawa została przedstawiona wg właściwości, wobec nieuzupełnienia w terminie tego wniosku. Został on ponowiony przez strony 26 września 2007 r. i ponownie pozostawiony bez rozpoznania 11 grudnia 2007 r. E. B. 21 grudnia 2007 r. ponownie złożyła wniosek w przedmiocie rekompensaty. W toku postępowania Wojewoda wystąpił do Archiwum Państwowego w K. celem przekazania dokumentów dot. repatriacji L. K., zaś Archiwum poinformowało, iż nie odnalazło dokumentów repatriacji oraz potwierdzających fakt pozostawienia przez L. K. mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, zaś E. B. przedłożyła zeznania świadków A. A. z 31 marca 1989 r. i E. B. z 4 grudnia 1989 r., nadto przesłuchano A. B. w charakterze świadka, dołączono oświadczenia M. K. z 27 listopada 2008 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2008 r. nr [...] Wojewoda Małopolski uznał, iż E. B. spełniła wymogi przewidziane ustawą o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej i wezwał stronę do przedłożenia operatu szacunkowego, który został przekazany Wojewodzie przy piśmie z 29 czerwca 2009 r. Wojewoda nadto pismami z 17 września 2010 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych w W., ponownie do Archiwum Państwowego w K. oraz do Archiwum Państwowego Obwodu Lwowskiego o przesłanie dokumentów mogących potwierdzić, że L. K. pozostawił w L. przy ul. O. [...] nieruchomości w związku z wojną rozpoczętą 1 września 1939 r., jednak poszukiwania w archiwach nie przyniosły pozytywnych rezultatów, o czym świadczą odpowiedzi z tych archiwów. Decyzjami z [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wojewody Małopolskiego i z [...] grudnia 2012 r. nr [...] Ministra Skarbu Państwa odmówiono E. B. potwierdzenia prawa do rekompensaty. Decyzje te zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 maja 2012 r. I SA/Kr 510/12, ze wskazaniem na związanie organów w sprawie postanowieniem Wojewody z [...] grudnia 2008 r. stwierdzającymi spełnienie przesłanek do rekompensaty. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Małopolski, decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...], potwierdził E. B. prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez L. K. w L. przy ul. O. [...], a decyzja ta, na skutek odwołania Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie została uchylona decyzją Ministra Skarbu Państwa z [...] marca 2013 r. nr [...], a sprawa przekazana Wojewodzie do ponownego rozpoznania. Decyzję Ministra uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r. I SA/Wa 1057/13, stwierdzając, że Minister błędnie uznał, że Wojewoda powinien ponownie wystąpić do Archiwów o informacje dotyczące pozostawionej nieruchomości, jak również podjąć czynności zmierzające do konwalidacji zeznań zmarłych świadków, a także że wobec prawidłowych ustaleń organu I instancji powinien orzec merytorycznie, zwłaszcza iż w postępowaniu odwoławczym zgłoszone zostało żądanie uchylenia postanowienia Wojewody z [...] grudnia 2008 r. Minister w ponownym postępowaniu odwoławczym uzyskał z Archiwum Narodowego informację o wpisie w księdze rejestracyjnej repatriantów L. K., natomiast o nieodnalezieniu dokumentów potwierdzających pozostawienie przez L. K. nieruchomości w L., po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdzając: Analiza przedłożonych przez stronę w toku postępowania oświadczeń świadków prowadzi do wniosku, że nie mogą one stanowić dowodów na pozostawienie przez L. K. nieruchomości w L., gdyż oświadczenia te E. B. z dnia 4 grudnia 1989 r. oraz A. A. z dnia 31 marca 1989 r. nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań, co jest wbrew wymogom art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o zaliczeniu prawa do rekompensaty. Wymogów określonych w tym przepisie nie spełniają również oświadczenia A. B. z dnia 12 listopada 2008 r. i M.K. z dnia 27 listopada 2008 r., którzy są osobami bliskimi właściciela nieruchomości i spadkobiercy ubiegającego się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, bowiem A. B. jest mężem E. B., zaś M. K. była żoną L. K. Dowodu na pozostawienie przez L. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w L. nie może stanowić również opis mienia pozostawionego z dnia 20 października 1945 r., wystawiony przez Rejonowego Pełnomocnika ds. Ewakuacji we Lwowie, nie poświadcza on prawa własności L. K. do nieruchomości, a jedynie zaświadcza, że zgłosił on nieruchomość do oszacowania. Powyższe świadczy o nieprawidłowości wydanego przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia z dnia [...] grudnia 2008 r., o uznaniu spełnienia przez E. B. wymogów art. 2, art. 3 oraz art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy. Ocena legalności tego postanowienia była możliwa wyłącznie w postępowaniu odwoławczym, gdyż postanowienie to wydane w trybie art. 7 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty jest niezaskarżalne zażaleniem. W przedmiotowej sprawie nie przedstawiono dowodów, które świadczyłyby o fakcie posiadania i pozostawienia przez L. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w L. przy ul. O. [...] oraz dowodów świadczących o powierzchni i rodzaju pozostawionej nieruchomości. Natomiast kwerenda dokumentów archiwalnych nie przyniosła oczekiwanych rezultatów, nie odnaleziono bowiem dowodów potwierdzających pozostawienie przez L. K. nieruchomości w L. przy ul. O. [...]. Uwzględniając skargę E. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Z wykładni literalnej i systemowej art. 2 i art. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty jest kumulatywne spełnienie przesłanek wskazanych w tych przepisach. W przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie czy znajdujące się w aktach administracyjnych dowody dokumentują fakt pozostawienia przez L. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej. Z użytego w art. 6 ust. 4 ustawy sformułowania "w szczególności" oznacza, że katalog środków dowodowych wskazanych w tym przepisie ma charakter otwarty. Przepisy tej ustawy nie wykluczają w postępowaniu dotyczącym realizacji prawa do rekompensaty zabużańskiej przeprowadzenia innych dowodów, aniżeli wymienione w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy, a jedynie te dowody mają pierwszeństwo przed innymi. Oświadczenia świadków nie spełniające wymogów formalnych określonych w art. 6 ust. 5 ustawy, powinny być przez organ traktowane jako inne środki dowodowe, gdyż nie można przyjąć zasady, że braki formalne przesądzają o tym, że oświadczenia świadków nie stanowią dowodu w sprawie natomiast powinny być one ocenione i poddane analizie na gruncie prawidłowo ustalanych przesłanek do rekompensaty, stosownie do art. 7 i 75 § 1 k.p.a. Za naruszającą dyspozycję art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należy przyjąć wykładnię, że bliskie pokrewieństwo z właścicielem nieruchomości i jego spadkobiercami, samo w sobie wyłącza wiarygodność oświadczeń świadków (oświadczenia A. B. i M. K.). Nieprawidłowe było również stanowisko organu dotyczące opisu mienia pozostawionego wystawionego przez Rejonowego Pełnomocnika ds. Ewakuacji we Lwowie z dnia 20 października 1945 r. Wprawdzie dokument ten nie poświadcza wprost prawa własności L. K. do przedmiotowej nieruchomości, tym nie mniej trudno przyjąć tezę, że zgłaszałby on do oszacowania nieruchomość, która nie stanowiła jego własności. Organ nie podjął nawet próby wyjaśnienia tego założenia przyjętego w uzasadnieniach obu zaskarżonych decyzji. Nie jest natomiast dopuszczalne, a jest sprzeczne z regułami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przyjmowanie a priori, że skoro dowód ten nie poświadcza bezpośrednio prawa własności to nie ma w sprawie żadnego znaczenia. Organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie z naruszeniem jednej z podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego – zasady prawdy obiektywnej. Zasady postępowania organu administracji publicznej regulują przepisy prawa procesowego, które normują cały ciąg czynności organu administracji publicznej od chwili wszczęcia postępowania, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia decyzji. Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie. Przeprowadzając postępowanie organ nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów art. 80 k.p.a. odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonych dowodów musi budzić uzasadnione wątpliwości, co do trafności oceny innych środków dowodowych może, bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny. Rozpoznając ponownie sprawę, Minister jeszcze raz dokona oceny zgromadzonego materiału dowodowego z uwzględnieniem powyższych rozważań, a następnie wyda rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., ze wskazaniem faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Skarbu Państwa, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z otwartego charakteru katalogu dowodów, o których mowa w tym przepisie wynika, że zeznania świadków niespełniające wymogów formalnych mogą być wystarczające do potwierdzenia faktów wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy; 2. ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne zarzucenie naruszenia przez organ przepisów art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Artykuł 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), "p.p.s.a", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wymienia w art. 6 ust. 1 dowody, które należy dołączyć do wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, zaś w ust. 4 i 5 wskazuje jakie mogą to być dowody. Ust. 4 mówi, że dowodami na potwierdzenie faktu pozostawienia nieruchomości "mogą być w szczególności", zaś ust. 5, iż w przypadku braku dowodów, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2 "mogą być". W związku z takim sformułowaniem tych przepisów, zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż nie oznacza ono, że dowodami na potwierdzenie pozostawienia mienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej są tylko w nich wskazane. Rację ma też Wojewódzki Sąd, iż dowody wymienione w art. 6 ust. 4 i 5 ustawy o potwierdzeniu prawa do rekompensaty, jako wskazane w przepisach szczególnych w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, mają tylko pierwszeństwo przed dowodami, o których mowa w Kodeksie. Nie można jednak uznać, że ustawa wyklucza inne dowody, a także, że zebrane w postępowaniu o prawo do rekompensaty nie mogą być oceniane w świetle zasad unormowanych Kodeksem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie dowody jakie mogła przedstawić E. B., ubiegająca się o potwierdzenie prawa do rekompensaty, była karta ewakuacyjna jej ojca L. K., opis mienia pozostawionego, jaki złożył w karcie repatriacji do protokołu repatriacyjnego wystawiony przez Rejonowego Pełnomocnika ds. Ewakuacji we Lwowie, oświadczenia świadków E. B. i A. A. z tego względu, że nie zostały złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, zatem nie odpowiadające warunkowi, wskazanemu w art. 6 ust. 5 ustawy o prawie do rekompensaty, oświadczenia M. K. i zeznania A. B., jako złożone przez osoby bliskie strony (matkę i męża), opis mienia jako niepotwierdzający prawa własności, a zaświadczający, iż taka nieruchomość została zgłoszona do oszacowania. Istotnie oświadczenia świadków nie odpowiadają wymogom zawartym w art. 6 ust. 5 ustawy o rekompensacie, jednak złożone one zostały w 1989 r. i nie można było wówczas powiedzieć jakie będą regulacje w 2005 r. Organ zaś nie uczynił nic, nie podjął żadnych czynności, które mogłyby te oświadczenia obalić. Nie ocenił ich w świetle art. 75 § 1 k.p.a., który przecież jako dowód zezwala, a nawet nakazuje dopuścić wszystko co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest z prawem sprzeczne. A kolei oświadczenia M. K. o nieruchomości jaką posiadał jej mąż – L. K. w L. zostały zdyskwalifikowane, jako pochodzące od osoby bliskiej właściciela, a także E. B. – córki, która została wskazana jako uprawniona do rekompensaty. Wyjaśnień czy informacji pochodzącej od osoby bliskiej strony nie ma żadnego powodu wykluczać jako dowodu, chyba że zostanie wykluczona, że nie jest prawdziwa. Organ w tym zakresie nie uczynił nic, nie podjął żadnych działań, które miałyby na celu potwierdzenie lub zaprzeczenie tym oświadczeniom. Przecież można było M. K. przesłuchać, stosownie do unormowań k.p.a., dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego. Z zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu decyzji Ministra Skarbu Państwa z [...] listopada 2014 r., a uchylonej przez ten Sąd wynika, że z góry przyjęte założenie, iż przedłożone przez E. B. dowody nie zawierają prawdy. Takie założenie jest nie tylko krzywdzące dla osób składających oświadczenia, jest też zupełnie niczym nie poparte. Jaka miałaby być przyczyna podania przez L. K. nieprawdy przy zgłoszeniu w L. mienia pozostawionego do oszacowania. W postępowaniu Wojewoda Małopolski, a także Minister Skarbu Państwa występowali do Archiwów, w tym i ukraińskich o informacje dotyczące mienia pozostawionego przez L. K. w L. Dokumentacji w Archiwach nie odnaleziono. Jednak przepisy ustawy o rekompensacie przewidują to, wyraźnie w art. 6 ust. 5 mówiąc, że w przypadku braku dokumentów urzędowych, a także przekazanych z archiwów państw, na obszarze których znajduje się obecnie terytorium II Rzeczypospolitej dowodami mogą być inne, w tym oświadczenia świadków. Minister Skarbu Państwa nie przeprowadzając w zasadzie żadnego postępowania dowodowego, oprócz zwrócenia się do jednego Archiwum Państwowego, odmówił mocy dowodowej dokumentom złożonym przez stronę właściwie nie wyjaśniając przyczyny takiej oceny, a mimo to uchylił korzystną dla E. B. decyzję Wojewody i jego postanowienie z [...] grudnia 2008 r. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uchylił decyzję skarżącego kasacyjnie Ministra, aby przeprowadził on ponowna ocenę dowodów już zgromadzonych, ewentualnie zgromadził inne, co mu art. 136 k.p.a. nakazuje. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a.