I OSK 1281/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 870/16 w sprawie ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego oraz opłacenia składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 870/16 oddalił skargę S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zasiłku stałego oraz opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt Gminy N. w punkcie pierwszym uchylił z dniem [...] lutego 2016 r. decyzję własną z dnia [...] stycznia 2015 r. w sprawie przyznania S. G. zasiłku stałego oraz opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne, nadając decyzji w jej punkcie drugim rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji uzasadniając decyzję wskazał, że w trakcie realizacji aktualizacji wywiadu w trybie art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej ustalono, że strona nie przebywa pod podanym adresem. Właściciel posesji oświadczył, że nie jest mu znane miejsce pobytu strony. Strona nie przebywa również pod adresem meldunkowym. W dniu [...] lutego 2016 r. podczas wizyty w Ośrodku Pomocy Społecznej nie udzielił informacji na temat faktycznego miejsca pobytu. Organ stwierdził, że wobec braku możliwości zbadania sytuacji dochodowej i osobistej, nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu, co stanowi podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. W odwołaniu od powyższej decyzji S. G. wyjaśnił, że podczas wizyty w Ośrodku w dniu [...] lutego 2016 r. oświadczył, iż jego sytuacja materialna się nie zmieniła, gdyż ze względu na stan zdrowia nigdzie nie pracuje oraz że jest osobą bezdomną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 8 ust. 1 i 3, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, art. 106 ust. 3 i 5 oraz art. 11 ustawy o pomocy społecznej uchyliło pkt 1 zaskarżonej decyzji i orzekło o uchyleniu od dnia 1 lutego 2016 r. decyzji z dnia 15 stycznia 2015 r. przyznającej S. G. zasiłek stały oraz opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne i odmówiło przyznania zasiłku stałego wraz ze składkami na ubezpieczenie zdrowotne od dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek współdziałania osoby z organem pomocy społecznej dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ma miejsce także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu, co skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Zdaniem Kolegium, zasadne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2015 r. przyznającej skarżącemu zasiłek stały, przy czym w sentencji zaskarżonej decyzji zabrakło rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, tj. o odmowie przyznania stronie zasiłku stałego od dnia [...] lutego 2016 r. S. G. powyższą decyzję zaskarżył do sądu wskazując, że jest osobą nieporadną, schorowaną i bezdomną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 870/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Stosownie do art. 107 ust. 4a ww. ustawy, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 5 tego przepisu, pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Ponadto zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy, decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad rodzinny służy ustaleniom przez pracownika sytuacji osobistej, dochodowej, rodzinnej, w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Stanowi on podstawę do oceny sytuacji osoby wnioskującej o pomoc i ustalenia, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z prawa materialnego, warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy. W przypadku zaś przyznanego już świadczenia celowi takiemu służy aktualizacja wywiadu. Art. 107 ust. 4 zd. drugie ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż w przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy, takich jak skarżący, aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Sąd wskazał, że z powołanych przepisów wynika, iż wywiad środowiskowy jak i jego aktualizacja jest szczególnym dowodem w sprawie osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 sierpnia 2016 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U z 2016 r. poz.1406) wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby zainteresowanej mogących mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej pomocy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący nie mieszka pod adresem, który wskazał jako adres do korespondencji ale również odmówił podania adresów miejsc w których przebywa, podkreślając, że jest bezdomny. Nie ulega wątpliwości, w świetle materiału dowodowego sprawy, że skarżący nie chciał ujawnić miejsc w których przebywa choćby czasowo. Sąd podkreślił, że osoby korzystające z pomocy społecznej to najczęściej ludzie nie radzący sobie z tzw. "normalnym życiem" zarówno pod względem bytowym jak i psychicznym. Umożliwienie pracownikowi socjalnemu sporządzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu, stanowi minimum wymagań oczekiwanych od osoby korzystającej z pomocy społecznej. Sporządzenie wywiadu lub aktualizacji w ośrodku pomocy społecznej nie może zastąpić wymagań stawianych w tym zakresie przepisami prawa. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik S. G. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 107 ust. 4a i 5 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe i nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz nie współpracował z pracownikami pomocy społecznej, podczas gdy stawiał się on w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w N., celem wyjaśnienia swojej sytuacji życiowej oraz poinformowania o fakcie, iż pozostaje osobą bezdomną; 2) przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. przejawiające się w tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę, pomimo, że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji życiowej Skarżącego, w kontekście przepisów stanowiących o uprawnieniu do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna pełnomocnika skarżącego nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Gdańsku naruszenie art. 107 ust. 4a i 5 i art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że Skarżący nie wyraził zgody na przeprowadzenie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz nie współpracował z pracownikami pomocy społecznej. Nadto zarzucił też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutów skargi, a w sprawie nie doszło do naruszenia przez WSA w Gdańsku ani wskazanych przepisów ustawy o pomocy społecznej ani przepisów postępowania. Za trafne należy uznać stanowisko WSA w Gdańsku, że skarżący poprzez odmowę podania adresu miejsca pod którym przebywa, uniemożliwił przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego, co stanowi bezwzględną przesłankę odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, umożliwienie pracownikowi socjalnemu sporządzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego w miejscu pobytu stanowi minimum wymagań stawianych osobie korzystającej z pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że sam fakt bycia bezdomnym nie wyklucza możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie jest bowiem tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że fakt bycia osobą bezdomną równa się jednoznacznie niemożliwości wskazania miejsca pobytu takiej osoby. Dla okoliczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ustawy o pomocy społecznej, nie jest konieczne podanie przez stronę miejsca zamieszkania, czy miejsca stałego pobytu, wystarczy wskazanie choćby tymczasowego, ale konkretnego miejsca np. noclegowni, dworca, czy klatki schodowej pod określonym adresem. Istotne jest, aby miejsce to istniało i było możliwe do zidentyfikowania przez pracownika socjalnego, który udając się pod wskazany adres, nawet jeśli nie zastanie tam strony wnioskującej o pomoc, to informacji o stronie mogą udzielić mu inne osoby, które w tym konkretnym miejscu ją widują i mogą potwierdzić fakt i czas jej tam przebywania. Strona wnioskująca o pomoc z gminnego ośrodka pomocy społecznej powinna współpracować z organem, aby umożliwić mu udzielenie tej pomocy. Wspomaganie osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej zgodnie z celami i zasadami pomocy społecznej musi mieścić się w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Skoro przepisy te stanowią, że wywiad środowiskowy jak i jego aktualizacja ma charakter obligatoryjny, to organ nie może działać dowolnie i uznać, że wystarczające jest ustalenie sytuacji życiowej strony na podstawie oświadczeń złożonych w organie. Z powodów wskazanych powyżej, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które podniesione zostały w skardze kasacyjnej, a sprowadzają się do tego, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo, że organy nie odniosły się w toku postępowania administracyjnego do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji życiowej skarżącego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O wynagrodzeniu pełnomocnika będącego adwokatem, działającego z urzędu orzeknie Sąd I instancji na wniosek pełnomocnika. Wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 p.p.s.a., który orzeka w tym przedmiocie w drodze odrębnego postanowienia.