II OSK 3888/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2170/17 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 września 2018 r., VII SA/Wa 2170/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] lipca 2017 r., [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] maja 2017 r., [...] , uchylającą – we wznowionym postępowaniu - decyzję własną z dnia [...] stycznia 2016 r., [...] o stwierdzeniu zdatności do użytku i o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce [...] (w decyzji błędnie [...] ), obręb [...] przy ul. [...]w [...] oraz zarazem umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie opisanego obiektu budowlanego na podstawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, dalej "P.b.1974"). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, względnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") i uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił przy tym kwestionowanemu orzeczeniu naruszenie: – art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez niewszechstronne zbadanie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz pominięcie okoliczności towarzyszących sprawie, w tym w szczególności brak wiarygodnego dowodu na potwierdzenie tezy organu w zakresie rzekomo zaistniałej samowoli budowlanej; – art. 7 w zw. z art. 8, art. 12 i art. 80 K.p.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji za zgodną z prawem, pomimo że organ administracji nie wykonał obowiązków z art. 9 K.p.a. w zw. z art 58 § 1 K.p.a., a tym samym naruszył zasadę załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Tytułem wprowadzenia należy wskazać, że sprawa objęta kontrolą przez Sąd pierwszej instancji dotyczyła budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 71,77 m2 na działce [...] (błędnie posługiwano się numerem "[...] ", co jednak zostało wyjaśnione w zaskarżonej decyzji) ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Powiatowy Inspektor, na podstawie art. 42 ust. 3 P.b.1974 w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej "P.b.1994"), w postępowaniu legalizacyjnym stwierdził jego zdatność do użytku i udzielił pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie zakończone powyższą decyzją zostało wznowione z urzędu. Dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor uchylił swą wcześniejszą decyzję i umorzył postępowanie legalizacyjne dotyczące spornego budynku. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., [...] (obecnie zaskarżoną). Podstawę wznowienia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o P.b.1974 i zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora z dnia [...] stycznia 2016 r. stanowiło pozyskanie przez organ w dniu [...] maja 2016 r. wykonanego 11 sierpnia 1997 r. zdjęcia lotniczego obrazującego ówczesny stan zagospodarowania między innymi działek [...] i [...] . Zdjęcie dowodzi, że spornego budynku gospodarczego w tym czasie nie było. Ustalenie to miało ma ten skutek, iż wskazuje na prowadzenie i zakończenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy niewłaściwej ustawy, to jest P.b.1974. Warunkiem stosowania tego aktu prawnego było, zgodnie regulacją przejściową P.b.1994 (art. 103 ust. 2), zakończenie budowy przed wejściem w życie tej drugiej ustawy, czyli przed 1 stycznia 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę nie miał wątpliwości, że postępowanie administracyjne wznowieniowe zakończone decyzją Wojewódzkiego Inspektora z dnia [...] lipca 2017 r., [...] zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaakceptował stanowisko organów, iż zdjęcie lotnicze z 1997 r. jest rzetelnym i przekonującym w swej treści środkiem dowodowym. Jakość materiału na załączonej do akt sprawy płycie CD pozwala w sposób jednoznaczny zidentyfikować stan zabudowy na działce [...] położonej przy ul. [...] w [...] w dacie wykonania zdjęcia oraz potwierdzić nieistnienie na niej w dniu 11 sierpnia 1997 r. budynku objętego postępowaniem legalizacyjnym. To skutkować musiało uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. W skardze kasacyjnej R. B. zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 9 K.p.a. W kontekście tego zarzutu twierdzi, że sprawę zbadano niewystarczająco. W jego ocenie zdjęcie lotnicze z 1997 r., stanowiące wyłączną podstawę wznowienia postępowania, było przez niego kwestionowane. W jego ocenie jakość tego "rzekomego zdjęcia z roku 1997 r." jest niedostateczna i nie widać na nim żadnych szczegółów. Przedstawiony na nim obraz jest zamazany, nieidentyfikowalny i nie może służyć jako źródło, czy podstawa do wydawania decyzji o wznowieniu postępowania. Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z przywołanym art. 9 K.p.a. "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Ocena dowodu, jakim jest zdjęcie lotnicze pochodzące z zasobów Głównego Geodety Kraju, nie ma – w okolicznościach sprawy – nic wspólnego z zasadą informowania wyrażoną w art. 9 K.p.a. Organ w szczególności dowodu tego przed skarżącym nie ukrywał i nie ograniczał skarżącego w wyrażaniu stanowiska, a nadto w uzasadnieniu decyzji pierwszej instancji zdjęcie opisał. R. B. w swych zarzutach ograniczył się natomiast do twierdzeń o "rzekomym" wykonaniu zdjęcia lotniczego i o jego niskiej jakości. Są to tezy gołosłowne. Zdjęcie lotnicze znajdujące się w aktach jest wyraźnym zdjęciem lotniczym, pochodzącym – jak już zaznaczono – z zasobów urzędowych Głównego Geodety Kraju. Organ udzielający przedstawił też wraz ze zdjęciem związaną z nim licencję, a w dokumencie tym dokładnie podano datę wykonania fotografii. Abstrahując od niezrozumiałego powiązania z art. 58 § 1 K.p.a. (o czym niżej) nie naruszono także przepisów art. 7, 8, 12 i 80 K.p.a. Zdjęcie lotnicze wykonane w 1997 r. jest bowiem wiarygodnym dowodem, potwierdzającym, że budynek, którego sprawa dotyczy, powstał w okresie obowiązywania P.b.1994. Postępowanie dotyczące decyzji wydanej na podstawie art. 42 P.b.1974 mogło być zatem wznowione, a dotychczasowa, wadliwa decyzja uchylona. Trudno dociec natomiast dlaczego skarżący naruszenie wyżej wymienionych przepisów art. 7, 8, 12 i 80 K.p.a. w zarzucie 2. skargi kasacyjnej powiązał z art. 9 i art. 58 § 1 K.p.a. Art. 58 § 1 K.p.a. dotyczy przywrócenia terminu, a w sprawie terminów do dokonania jakiejkolwiek czynności nie przywracano, co więcej, żadnym terminom nie uchybiono. Sama natomiast sprawa była rozpoznawana zgodnie z porządkiem proceduralnym i instancyjnym. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 30 sierpnia 2022 r. (k. 214 akt sądowych).