VIII SAB/Wa 29/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Pismem z 19 lipca 2019 r. (data wpływu do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad 23 lipca 2019 r.) W. C. (dalej: skarżący) na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) przez nieudostępnienie informacji publicznej bądź brak wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w terminie ustawowym. Autor skargi wniósł o: - zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; - zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 17 czerwca 2019 r. wysłał listem poleconym pismo z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na adres GDDKiA Oddział w W. Wniosek zawierał dwa punkty. W odpowiedzi GDDKiA pismem z 11 lipca poinformował, że kwestie poruszone we wniosku nie stanowią informacji publicznej. W ocenie skarżącego nie ma wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego u.d.i.p. – bowiem dyrektor GDDKiA jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, natomiast wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podniósł, że wnioskowane informacje dotyczą zaprojektowania niezgodnie z przepisami projektu budowlanego zjazdu do nieruchomości, w której zamieszkuje. Zauważył, że dziwi fakt udostępnienia na polecenie zastępcy dyrektora oddziału, projektu budowlanego zjazdu do nieruchomości, gdzie początek tej budowli rozpoczyna się na przejściu dla pieszych drogi nr [...] w S. Takie rozwiązanie jest niezgodne, zdaniem skarżącego, ze zdrowym rozsądkiem i przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie i ustawą prawo budowlane. Wskazał, że wnioskowana informacja dotyczy kompetencji i postępowania służbowego dyrektora oddziału GDDKiA, czyli osoby publicznej. Drugi punkt zapytania dotyczył notatki służbowej GDDKiA sporządzonej w ramach wykonywania prac budowlanych trasy S7, na której budowę GDDKiA uzyskała zgodę Wojewody [...] [...] października 2010 r., ZRID nr [...] znak [...], a notatka służbowa jest informacja publiczną. Zauważył, że w w/w decyzji Wojewody jest zapis o braku konieczności realizowania warunków wynikających z potrzeb obronności państwa, zatem notatka nie może zawierać informacji niejawnych. Podniósł, że jest to kolejny raz kiedy organ mimo wniosku skarżącego uporczywie nie udostępnia informacji wymyślając różne uzasadnienia. Przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na szeroki sposób rozumienia terminu "informacja publiczna". Pismem z 25 września 2019 r. skarżący uzupełnił wniesioną skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądania skargi są niezasadne. Podniósł, że organ pismem z 11 lipca 2019 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi wskazując, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Nie załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem strony nie oznacza, że organ pozostaje w bezczynności. Organ stwierdził, że pierwsze pytanie dotyczyło przesłanego 24 listopada 2016 r. przez pracownika GDDKiA drogą elektroniczną "...projektu budowlanego zjazdu do nieruchomości przy ul. K. [...] w S..." i skarżący zwrócił się z pytaniem "...w jakim celu GDDKiA nadesłał w/w projekt budowlany, który jest w niezgodzie z przepisami prawa...". Organ uznał, że pytanie to nie ma charakteru informacji publicznej. W/w email przesłano skarżącemu w listopadzie 2016 r. wraz z rysunkiem rozwiązania docelowego zjazdu na działkę nr [...], przekazany przez firmę [...] do Kierownika Projektu i Inżyniera Kontraktu. Jednocześnie w w/w emailu wskazano, aby skarżący w przedmiotowej sprawie zwracał się bezpośrednio do Oddziału GDDKiA w K. (do wskazanej w emailu osoby). W/w załącznik rysunkowy dotyczy zjazdu do nieruchomości skarżącego, co oznacza że mógł być przesłany na konkretny adres emilowy tylko na podstawie prowadzonych rozmów, korespondencji itd. Zdaniem organu wydaje się, że skarżący posiada w tym zakresie pełna wiedzę. Twierdzenie że przesłany załącznik rysunkowy jest niezgodny z obowiązującymi przepisami jest prywatną opinia skarżącego. Skarżący od listopada 2016 r. mógł wielokrotnie wyjaśniać swoje wątpliwości zatem pytanie o informacje z 2016 r. nie można traktować jako prośbę uzyskania informacji publicznej. Pytanie drugie dotyczyło "... udostępnienia notatki ze spotkania z dnia 16 września 2016 r. o której mowa w piśmie GDDKiA z 26 września 2016 r. znak [...]. Organ wskazał, że w/w pismo nie jest pismem GDDKiA, a pismem Inżyniera Kontraktu (firma [...]) skierowanym do firmy [...]. Wnioskowana notatka nie jest notatką służbową GDDKiA, a z treści notatki wynika, że w spotkaniu nie uczestniczyli przedstawiciele GDDKiA. Notatkę sporządził Inżynier Kontraktu i przedstawiciel firmy [...] z roboczego spotkania w sprawie bieżących rozwiązań projektowych. Zdaniem organu notatka ta nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł, że działanie skarżącego jest podyktowane wyłącznie konfliktem skarżącego z GDDKiA i stanowi przejaw nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 17 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2018.1303 j.t.; dalej jako u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zadaniem Sądu było zatem ustalenie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem obowiązanym do jego załatwienia w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie, Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad należy zaliczyć do jednej z ww. kategorii podmiotów, a więc jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną pozostawało natomiast to, czy objęta żądaniem informacja posiada walor informacji publicznej, a zatem, czy został spełniony zakres przedmiotowy ustawy. Pojęcie informacji publicznej zawiera art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz sposobach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f) majątku publicznym (pkt 5), w tym o pomocy publicznej (pkt 5 lit. g), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (pkt 4 lit. c). Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych itp.) mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej, której udzielenia domaga się wnioskodawca (wyrok NSA z 30 października 2008 r., I OSK 951/08). Rozważając czy żądana przez skarżącego informacja w zakresie określonym w pkt 1 jego wniosku posiadała charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanych przepisów u.d.i.p. Sąd stanął na stanowisku, że wniosek skarżącego nie zawiera znamion informacji publicznej. Pytanie zawarte w pkt 1 wniosku o cel nadesłania skarżącemu projektu budowlanego zawiera ocenę nadesłanego projektu dokonaną przez skarżącego, bowiem skarżący wskazuje że projekt jest niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999r. Zatem skarżący w zadanym pytaniu nie tyle domaga się udzielenia informacji o przesłanym mu projekcie, ile przeprowadzenia odrębnego postępowania w celu zweryfikowania zgodności z obowiązującymi przepisami rozporządzenia z 2 marca 1999 r. nadesłanego projektu budowlanego. Tymczasem postępowanie zainicjowane wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie może wszczynać odrębnego działania, którego wynikiem będzie dopiero wytworzenie wnioskowanej informacji. Pytanie to przekracza zatem zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej i nie stosuje się do niego ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 2 wniosku dotyczącego udostępnienia notatki ze spotkania z dnia 16 września 2016 r., o której to notatce mowa jest w piśmie z 26 września 2016 r. i rozważając czy żądanie to ma charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanych przepisów u.d.i.p., należy zauważyć, że wniosek skarżącego nie dotyczył informacji o działalności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Pismo z dnia 26 września 2016 r. znak [...] o którym mowa w pkt 2 wniosku skarżącego nie jest wbrew twierdzeniom skargi, pismem GDDKiA, a pismem Inżyniera Kontraktu (firma [...]) skierowanym do firmy [...] w W. Wnioskowana notatka nie jest też notatką służbową GDDKiA, zatem GDAKiA nie jest organem zobowiązanym do jej udostępnienia. Z powyższych względów, w ocenie Sądu, skargę należało oddalić z uwagi na fakt nieposiadania przez organ żądanych informacji oraz fakt, że żądana przez skarżącą informacja jako niedotycząca działalności organu, nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Jeśli żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie takiej informacji nie jest zobligowany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, a jedynie do zawiadomienia o tym wnioskodawcy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. forma decyzji została przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, który również dotyczy wyłącznie informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie spełniony pozostał warunek przedmiotowy wniosku o udzielenie informacji publicznej. Natomiast z obowiązku zawiadomienia wnioskodawcy o braku waloru informacji publicznej zadawanych pytań organ wywiązał się (vide pismo z 11 lipca 2019 r.). Co do zasady przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na tak rozumianą bezczynność jest uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także i w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Natomiast na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.