II OSK 3064/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 58/18 w sprawie ze skargi H.K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Po 58/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA") po rozpoznaniu skargi H.K. (dalej: "Skarżąca") na decyzję Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] 2017 r., Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań Skarżącej oraz jej męża od decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...] 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie M. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku remizy OSP, umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewoda wskazał, kto zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "P.b.") jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę oraz powołał się na art. 3 pkt 20 P.b. Podkreślił znaczenie pojęcia: "oddziaływanie na nieruchomość" i "oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie" oraz, że przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie przysługuje według kryterium geograficznego, z samej racji bycia właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki, na której ma być prowadzona inwestycja. Dla uzyskania statusu strony tego postępowania, konieczne i niezbędne jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na ową nieruchomość w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Skarżąca jest współwłaścicielką działki (rolnej, niezabudowanej) sąsiadującej z działką inwestycyjną. Budynek objęty przebudową, nadbudową i rozbudową położony jest około 15 m od granicy z działką Skarżącej, a w wyniku jego rozbudowy wskazana odległość nie ulegnie zmianie. Budynek usytuowany jest na działce z zachowaniem odległości określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "Rozporządzenie"), nie powoduje przesłaniania i zacienienia budynków sąsiednich z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zachowano także parametry minimalnych odległości warunkujących zachowanie bezpieczeństwa pożarowego. Wojewoda podkreślił, że w każdej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej indywidualnie ocenia obszar oddziaływania projektowanego obiektu biorąc pod uwagę m. in. funkcję i gabaryty planowanej zabudowy w szczególności w kontekście zapisów § 12, § 13, § 57 i § 60, § 271 Rozporządzenia. Inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości, nie będzie oddziaływać w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Tym samym współwłaściciele przedmiotowej działki nie posiadają w sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla nich bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W skardze Skarżąca podniosła, że w toku postępowania pozbawiono ją możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję podkreślając, że ustalenie granic obszaru oddziaływania obiektu następuje każdorazowo na podstawie indywidualnych cech obiektu budowlanego oraz jego przeznaczenia, a więc na potrzeby każdej konkretnej sprawy oraz, że obszar oddziaływania obiektu nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora określonych przepisami techniczno-budowlanymi wymogów. Wskazał, że nie można przepisu art. 3 pkt 20 P.b. rozumieć wąsko, gdyż w ten sposób poza obszarem oddziaływania obiektu pozostałyby wszystkie nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, które są już zabudowane i użytkowane w określony sposób. Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych. To czy tak będzie w rzeczywistości, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. Stroną postępowania, o którym mowa w art. 28 ust. 2 P.b. powinien być każdy podmiot, który ma w tym interes prawny, a nie dopiero wtedy, kiedy ten interes prawny zostanie naruszony, tak jak mogłaby na to wskazywać wykładnia zawężająca art. 3 pkt 20 P.b. Konsekwentnie jedynym wyznacznikiem obszaru oddziaływania obiektu nie może być wyłącznie dokumentacja projektowa i założenia przyjęte w niej przez inwestora i projektanta. Materiały te powinny podlegać szczegółowej analizie i krytycznej weryfikacji organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego należy wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a w konsekwencji tego ustalenie kręgu stron postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub jego zmianę, powinno jednak dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów, w tym przypadku Skarżącej, która jest właścicielką niezabudowanej nieruchomości bezpośrednio graniczącej z nieruchomością objętą inwestycją, uczestniczyć w charakterze strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 P.b.) W skardze kasacyjnej Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku w całości i na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie ewentualnie - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. dalej: "K.p.a") poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że współwłaściciele Skarżąca i jej mąż byli legitymowani do udziału w postępowaniu w charakterze stron w sytuacji, gdy ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (projektowanej inwestycji); 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i 105 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi strony przeciwnej i uchyleniu decyzji skarżącego umarzającej postępowanie odwoławcze, w sytuacji gdy skarżący wykazał w uzasadnieniu decyzji, że stronie przeciwnej nie przysługiwał przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., jednakże zasadnicze znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. upatrując ich naruszenie w błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że Skarżąca z mężem byli legitymowani do udziału w postępowaniu w charakterze stron w sytuacji, gdy ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Rozwijając ten zarzut podkreślono, że powstanie inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora nie będzie oddziaływać na nieruchomość Skarżącej w sposób ograniczający jej zagospodarowanie, a tym samym nie doszło do naruszenia konkretnych norm prawnych, na podstawie których można wywodzić interes prawny. Współwłaściciele posiadają interes faktyczny w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia. Jednak żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie każdy związek pomiędzy subiektywnymi uprawnieniami podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, iż podmiot ma w danej spawie interes prawny. Jest poza sporem, że inwestycja polegająca na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku remizy strażackiej ma być realizowana na działce nr [...]. Nie jest kwestionowane również, że Skarżąca, na zasadzie wspólności małżeńskiej, jest właścicielką działki nr [...]; działka ta bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji. Zgodnie z projektem, budynek remizy położony jest około 15 m od granicy z działką Skarżącej a w wyniku jego rozbudowy wskazana odległość nie ulegnie zmianie. W takim stanie sprawy organ I instancji uznał Skarżącą (wraz z mężem) za strony postępowania, zapewniając im udział w postępowaniu oraz doręczając decyzję o pozwoleniu na budowę. W tym stanie faktycznym zasadnie WSA wskazał, że ustalenie granic obszaru oddziaływania obiektu następuje na potrzeby każdej konkretnej sprawy. Oznacza to, że organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (wykorzystaniu terenu) i na tej podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 P.b., przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy terenu. W rozumieniu tego unormowania przepisami odrębnymi są nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Są to także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Potwierdzeniem takiej wykładni wskazanego przepisu jest art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., stanowiący o obowiązku zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wobec tego przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego wymagane jest rozpoznanie, czy zostały uwzględnione interesy osób trzecich w aspekcie wykluczenia negatywnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2019 r. sygn. II OSK 2565/17). Na pełną aprobatę zasługuje również stanowisko WSA, że posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od naruszenia przez projektowany obiekt budowlany przepisów odrębnych, lecz wynika z samego faktu oddziaływania zamierzonej inwestycji na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości. Stąd też status strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego posiadają podmioty, których nieruchomości znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji niezależnie od tego czy oddziaływanie to ma charakter negatywny, sprzeczny w obowiązującymi przepisami prawa, czy też mieści się w granicach dopuszczonych prawem. Podkreślić też należy, że oddziaływanie to nie może rozważane wyłącznie odniesieniu do aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, ale powinno być rozważone w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o ile taki obowiązuje), względnie w oparciu o istniejącą w sąsiedztwie zabudowę. W realiach sprawy obiekt remizy, którego dotyczy postępowania, wg projektu, znajduje się w odległości ok. 15 m od granicy działki. Natomiast działka Skarżącej, aczkolwiek aktualnie niezabudowana, położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowanych (mieszkalnych). Stąd też w tym stanie faktycznym standardy konstytucyjne wymagają, aby obszar oddziaływania obiektu nie był oceniany wyłączenie w oparciu o założenia projektowanej inwestycji wynikające z projektu budowlanego. Wszystko to prowadzi to wniosku, że w stanie faktycznym sprawy WSA dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z art. 28 K.p.a. Konsekwencją nieskuteczności zarzutu naruszenia prawa materialnego jest to, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi. Jak już wyżej wskazano, w stanie faktycznym sprawy Skarżąca, jako współwłaścicielka wraz z mężem działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji realizowanej w odległości ok. 15 m od granicy, ze względu na te okoliczności, jak również na charakter zamierzenia (remiza strażacka), ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy, nadbudowy i rozbudowie budynku. Stąd też brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn orzeczono, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.