II SA/Wa 2825/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym skargi T.K. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., nr. [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz T.K. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego. UZASADNIENIE Na sesji w dniu [...] października 2019 r. Rada Gminy [...] – wskazując jako podstawę prawną art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.)– podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] (zwaną też dalej "Uchwałą"), o następującej treści: § 1. 1. Podejmuje się zamiar likwidacji z końcem roku szkolnego 2019/2020 tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w [...] . 2. Uzasadnienie przyczyn likwidacji Szkoły zawarte jest w załączniku do uchwały. § 2. Uczniom likwidowanej Szkoły zapewnia się możliwość kontynuowania nauki Zespole Szkół Szkole Podstawowej [...] w [...]. § 3. Zobowiązuje się i upoważnia Wójta Gminy [...] do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w szczególności do zawiadomienia o likwidacji szkoły rodziców uczniów i [...] Kuratora Oświaty oraz wystąpienia do [...] Kuratora Oświaty i właściwych organizacji związkowych w celu uzyskania opinii w sprawie likwidacji szkoły. § 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. T.K., działając w imieniu własnym i na rzecz mieszkańców Gminy [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r., nr. [...] w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...]. Do skargi załączył listę osób popierających skargę. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. naruszenie przepisów proceduralnych przy zwoływaniu sesji oraz podejmowaniu uchwały, 2. niepoinformowanie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, 3. nieprzeprowadzenie konsultacji społecznych w zakresie zamiaru likwidacji szkoły, 4. naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, mających na celu ochronę dobra dzieci oraz dostępu do publicznego systemu edukacji, 5. nieprzedstawienie planu ewentualnego przyszłego obwodu szkolnego, 6. sporządzenie niepełnego, nie merytorycznego i niepopartego żadnymi szczegółowymi opiniami czy ekspertyzami uzasadnienia uchwały. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie o orzeczenie jej niezgodności z prawem oraz o wstrzymanie wykonania skarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że jako rodzicowi dziecka uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w [...], uchwała narusza interes prawny poprzez naruszenie prawa jego córki do należytego wykształcenia w placówce dydaktycznej o odpowiednim poziomie w możliwie bliskiej odległości od miejsca zamieszkania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] (dalej też jako "Rada Gminy" lub "Organ"), reprezentowana przez Wójta Gminy [...] (zwanego też dalej "Wójtem"), wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Odnosząc się do jej zarzutów, Rada Gminy stwierdziła, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły jest dopiero wstępnym aktem otwierającym likwidację i nie może naruszać niczyjego interesu prawnego. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2020 r., skarżący został wezwany do jednoznacznego i czytelnego wskazania osób, w imieniu których została wniesiona skarga do sądu, w terminie 7 dni pod rygorem uznania za stronę skarżącą tylko T.K. Skarżący nie nadesłał żądanej listy osób, zatem Sąd uznał, iż stroną skarżącą jest tylko T.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga T.K. podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; w skrócie "p.p.s.a."). W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 – tj. w szczególności na inne, niż akty prawa miejscowego (wskazane w pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6) – nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ocenie Sądu, Skarżący nie wykazał, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") – który to przepis jest w kontrolowanej sprawie owym "przepisem szczególnym", o jakim mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Stosownie do przywołanego art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle cytowanego przepisu w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga dotyczy uchwały "z zakresu administracji publicznej", a jeśli tak, to czy zaskarżone postanowienia tej uchwały naruszają interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], wydana – jak wynika z jej części wstępnej – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, z późn. zm.; w skrócie "pr.oświat."). Pierwszy z wymienionych przepisów (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g.) głosi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Z kolei w myśl art. 89 ust. 1 pr.oświat. szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich – tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 3 pr.oświat. szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Należy jeszcze dodać, że w myśl art. 8 ust. 15 pr.oświat. zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, przedszkoli integracyjnych i specjalnych oraz innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 32 ust. 2, szkół podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół przy zakładach karnych, szkół w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do zadań własnych gmin. W świetle przywołanych przepisów nie może być wątpliwości, że zaskarżona uchwała – jak każda uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji szkoły publicznej – choć nie stanowi aktu prawa miejscowego (o czym niżej), to jednak mieści się w bardziej ogólnym pojęciu aktu (uchwały) organu gminy podjętego "w sprawie z zakresu administracji publicznej" rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jednakże, w ocenie Sądu, Skarżący nie uczynił zadość drugiemu z wymogów skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy przewidzianych w art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie wykazał, aby postanowienia Uchwały naruszały jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu tego przepisu. Należy podkreślić, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego – w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.) – to w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały "naruszone". Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 12.03.2013 r., I OSK 1761/12, z 22.02.2017 r., II OSK 1497/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony, natomiast podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki (por. postanowienia WSA: z 06.07.2016 r., III SA/Łd 422/16, z 11.07.2017 r., II SA/Rz 725/17 – CBOSA). Zatem zaskarżając dany akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że akt ten nie tylko narusza prawo, ale równocześnie bezpośrednio, w sposób negatywny wpływa na jego indywidualną sferę prawno-materialną, a więc pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień lub nakłada określone obowiązki. Nie ulega wątpliwości, że wymogi te dotyczą także skarg, których przedmiotem są gminne uchwały w przedmiocie przekształcenia lub likwidacji szkoły (por.: wyrok NSA z 24.09.2015 r., I OSK 1326/15; wyrok WSA 22.06.2017 r., II SA/Ke 262/17 – CBOSA). W niniejszej sprawie Skarżący – jak wynika z treści jego skargi – upatruje swej legitymacji do zaskarżenia uchwały w fakcie bycia rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły, której dotyczy Uchwała. W kontekście tych twierdzeń – a także w nawiązaniu do zapatrywań wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych (już pod rządem poprzednio obowiązujących, analogicznych unormowań art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty; w skrócie "u.s.o."), że rodzic ucznia uczęszczającego do szkoły ma interes prawny w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 u.s.o. (obecnie: art. 89 ust. 1 pr.oświat.) – należy podzielić pogląd, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, jako akt o charakterze w istocie intencyjnym (na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę) nie zmienia ani statusu placówki, ani też nie rozstrzyga o nawiązaniu, zmianie lub rozwiązaniu jakiegokolwiek stosunku prawnego osób związanych z tą placówką (uczniów, nauczycieli, dyrektora). Tego rodzaju uchwała jedynie komunikuje, że w przyszłości może dojść do wydania odrębnej uchwały o likwidacji szkoły na podstawie art. 89 ust. 1 zd. pierwsze pr.oświat. Jest więc aktem indywidualnym; wskazuje, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła, może ulec w przyszłości likwidacji. Rozstrzyga zatem sprawę w ramach wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty; nie jest skierowana do ogółu mieszkańców gminy, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego, ani nie tworzy dla nikogo żadnej reguły postępowania. Formalna postać aktu (uchwała) jest jedynie następstwem kolegialnego charakteru organu wydającego akt (tj. rady gminy) i nie determinuje jego treści, nie rozstrzyga o kreowaniu przepisów prawa. Podobnie, publiczny charakter szkoły objętej zamiarem likwidacji nie przydaje takiej uchwale cech aktu generalnego. Jej zakres obowiązywania nie wpływa na sytuację prawną żadnego z mieszkańców gminy, ani też nie wywołuje zmian w stosunkach pracowniczych lub zakładowych. Zabezpieczenie interesów rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być zlikwidowana, dotyczących poszanowania gwarancji proceduralnych przysługujących takim rodzicom z mocy art. 89 ust. 1 u.s.o., następuje w postępowaniu dotyczącym likwidacji takiej szkoły. W takim postępowaniu konieczne jest m.in. zawiadomienie rodziców uczniów o podjętym już zamiarze likwidacji szkoły, na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji, co podlega kontroli sądu w razie zaskarżenia uchwały likwidacyjnej (analogicznie, na tle poprzednio obowiązującego art. 59 ust. 1 u.s.o. – wyroki WSA: z 28.01.2015 r., II SA/Ke 973/14, CBOSA; z 22.06.2017 r., II SA/Ke 262/17, CBOSA). Przedstawiony wyżej pogląd znajduje także oparcie w treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2015 r. o sygn. akt I OSK 1326/15 (CBOSA), w którym – w ślad za wywodami zawartymi w uchwale siedmiu sędziów NSA z 29 listopada 2010 r. o sygn. akt I OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011, nr 1, poz. 2) – podniesiono, że w piśmiennictwie nie ma opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji. Wskazano, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły będzie nienormatywnym aktem generalnym, a uchwała o likwidacji szkoły – aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Dalej NSA, na gruncie okoliczności rozpatrywanej sprawy [która wprost dotyczyła uchwały o zamiarze przekształcenia szkoły podstawowej – uw. WSA], stwierdził w referowanym wyroku o sygn. akt I OSK 1326/15, że podstawową szczególną cechą przekształcenia szkół jest jej dwuetapowość. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze przekształcenia określonej szkoły lub placówki. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających przekształcenie szkoły lub placówki. Czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu przekształcenia. Uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia. W konkluzji swych rozważań NSA stwierdził, że mając na uwadze, iż uchwała o zamiarze rozpoczęcia przekształcenia szkoły dopiero otwiera proces jej przekształcenia, uznać należy, że nie może naruszać interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym brak jest możliwości jej skutecznego zaskarżenia. W ocenie Sądu, choć cytowane stanowisko NSA zapadło na gruncie art. 59 ust. 1 u.s.o. i dotyczyło wprost uchwały w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły, to jednak zachowuje ono swą aktualność również pod rządem obecnie obowiązującego art. 89 ust. 1 pr.oświat. i adekwatność także w odniesieniu do uchwał w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły – a to w związku ze zbieżnością obu ww. regulacji oraz poddaniu jednakowemu ich reżimowi zarówno sytuacji likwidacji szkoły, jak i jej przekształcenia (na mocy odesłań z, odpowiednio, art. 59 ust. 6 u.s.o. oraz art. 89 ust. 9 pr.oświat.). Wszystko to prowadzi do wniosku, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły, podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 pr.oświat., z uwagi na jej jedynie intencyjny i inicjalny charakter, nie może naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a w szczególności interesów prawnych rodziców uczniów, ani samych uczniów, tej szkoły (podobnie na tle art. 59 ust. 1 u.s.o. – wyrok WSA z 22.06.2017 r., II SA/Ke 262/17, CBOSA) Mając zatem na uwadze, że zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała stanowiła jedynie wyraz intencji organu Gminy i dopiero inicjowała proces likwidacji tej szkoły, uznać należy, że jej postanowienia nie mogły naruszyć interesu prawnego Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W szczególności naruszenia takiego nie sposób upatrywać w zarzutach i okolicznościach podniesionych w skardze, w tym także w sytuacji ewentualnego niezawiadomienia (jak twierdzi Skarżący) rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Jak bowiem wynika z art. 89 ust. 1 pr.oświat., a także wyraźnie z § 3 Uchwały, wymaganych zawiadomień dokonuje się już po powzięciu i wyrażeniu zamiaru likwidacji szkoły, a więc po podjęciu ww. uchwały intencyjnej. Zatem ewentualne uchybienia we wskazanym zakresie, popełnione na późniejszych etapach procedury likwidacyjnej, nie mogą, co jasne, być źródłem legitymacji do zaskarżenia poprzedzającej je Uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., skargę T.K. odrzucił. Takie rozstrzygnięcie powoduje zarazem, że Sąd nie był władny odnieść się do merytorycznych zarzutów i twierdzeń wyrażonych w skardze. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zwrócił Skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł.