II OSK 144/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Małgorzata Masternak- Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Broda (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 580/17 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] 2017 r., znak: [...], 2) zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz L.Z. kwotę 1.587 (jeden tysiąc pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2017r. sygn. akt IV SA/Po 580/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L.Z. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2017r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał L.Z. rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych wybudowanych na działce o nr geod. [...] w W. przy ul. K. [...], niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w kwartale ulic : K., J., Ś. Odwołanie od decyzji wniosła L.Z. podnosząc, że pomieszczenia gospodarcze z blachy są nietrwale związane z gruntem i są składowane na działce, na co nie jest wymagane zgłoszenie, ani pozwolenie na budowę. Zwróciła również uwagę, że postanowienia planu określające, że działka stanowi tereny usługowe z dopuszczeniem mieszkalnictwa powstał dopiero po 2010 r. Decyzją z dnia [...] 2017 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygniecie WINB wskazał, że przedmiotowe budynki są trwale związane z gruntem, bowiem są na tyle trwałe, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym je zniszczyć lub spowodować przesunięcie w inne miejsce. Nadto posiadają wszystkie cechy niezbędne do uznania ich za budynki gospodarcze. Zdaniem organu budowa tych budynków wymagała zgłoszenia, dlatego też właściwy jest tryb postępowania określony w art. 49b Pr. bud. Jednocześnie ponieważ umiejscowienie budynków narusza nieprzekraczalną linię zabudowy określoną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie była możliwa ich legalizacja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając skargę wniesioną przez L.Z. uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd podzielił ustalenia organów, że sporne budynki wykonano w warunkach samowoli budowlanej, a ich obecne umiejscowienie narusza postanowienia planu miejscowego w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nadto zgodził się z kwalifikacją obiektów jako trwale związanych z gruntem budynków garażowych, uznając jednocześnie jako prawidłowy tryb postępowania określony w art. 49b Pr. bud. W skardze kasacyjnej L.Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 Pr. bud. poprzez uznanie składowanych obiektów na nieruchomości skarżącej jako budynków gospodarczych. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, bowiem zasadny okazał się sformułowany w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zakwalifikowanie spornych obiektów jako budynków gospodarczych. Należy zauważyć, że organy nadzoru budowlanego dokonując kwalifikacji spornych obiektów przyjęły, że posiadają one wszystkie cechy aby zakwalifikować je jako budynki gospodarcze, jednocześnie nie wyjaśniając tej kwestii w żaden sposób. Natomiast Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo zakwalifikowały sporne obiekty jako budynki garażowe, w sytuacji gdy wcześniej sam wskazał, że z ustaleń organów wynika, że wykorzystywane są jako pomieszczenia gospodarcze. Dla prawidłowej kwalifikacji obiektu jako gospodarczego, funkcja gospodarcza winna być dominująca i podstawowa. Garaż jest obiektem z zasady służącym przechowywania pojazdów. W garażu oprócz samochodu, może być przechowywany inny sprzęt, nie decyduje to jednak o zmianie podstawowej funkcji obiektu jako garażu. Niezależnie od tego punktem wyjścia wszelkich rozważań w tym zakresie powinno być ustalenie daty powstanie obiektów, a następnie w oparciu o obowiązujące w tym czasie przepisy prawidłowe zakwalifikowanie obiektów i ocena czy na ich realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czy dokonanie zgłoszenia, czy też ich budowa zwolniona była z takiego obowiązku. Brak takich ustaleń miał niewątpliwe bezpośredni wpływ na wskazanie prawidłowego trybu legalizacji spornych obiektów, która powinna odbyć się w oparciu o przepisy aktualne na dzień wydania decyzji z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Zgodność bowiem samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji, skoro celem regulacji jest właśnie doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem (a więc w czasie teraźniejszym), nie zaś do stanu prawnego, który utracił już moc (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, LEX nr 597928). Z oświadczeń inwestorki wynika, że sporne obiekty zostały zakupione w 2006 r., natomiast usytuowane w obecnym miejscu w czerwcu 2015 r. i to ta data powinna stanowić punkt odniesienia dla rozważań organów w tym zakresie. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów prawa budowlanego. Dlatego też należy wcześniej rozważyć wszystkie inne możliwości przewidziane przez przepisy, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i to tylko w takim zakresie, jaki jest niezbędny do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Celem nadrzędnym nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a nie karanie inwestora za to, że naruszył przepisy prawa. W każdym jednak przypadku przed podjęciem decyzji nakazującej rozbiórkę organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do szczególnie starannego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1416/10, LEX nr 1083609). Decyzja nakazująca rozbiórkę powinna zostać sporządzona szczególnie starannie, nie pozostawiając żadnych wątpliwości. Należy również zauważyć, że w przypadku przyjęcia, że sporne obiekty pełnią funkcję garażową, czyli stanowią garaże blaszane należałoby je zakwalifikować do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Pr. bud., a które z kolei należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Pr. bud. Taką też definicję garaży blaszanych, a którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06. Realizacja tego typu garaży nie będzie wymagała pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać one będą warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadne byłoby przyjęcie, że przedmiotowe obiekty nie zostały objęte hipotezami przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12, pkt 24 i pkt 25 Pr. bud., odnoszącymi się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i art. 30 Pr. bud. zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie można przyjąć, aby garaże były obiektami, o jakich mowa w art. art. 29 ust. 1 pkt 25 cyt. ustawy, bowiem nie można zaliczyć ich do eksponatów wystawowych, nie są one też obiektami przeznaczonymi do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy), jak również obiektami tymczasowymi przewidzianymi do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy). Tak, więc realizacja garaży blaszanych, przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących w dacie ich powstania, wymagałaby uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Ponieważ w niniejszej sprawie inwestor takim pozowaniem się nie legitymuje, to właściwym trybem postępowania byłby art. 48 Pr. bud., a nie jak przyjęły organy art. 49b Pr. bud. Należy pamiętać, że poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 504/10, LEX nr 1080329). Organ na wstępie musi więc ustalić, z jakim charakterem samowoli budowlanej ma do czynienia w konkretnej sprawie (czy budowa wymagała pozwolenia na budowę lub była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, wymagającą zgłoszenia – art. 48, czy budowa wymagała zgłoszenia, a nie była budową, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a – art. 49b, czy też nastąpił inny przypadek nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – art. 50–51), aby móc następnie zastosować odpowiedni tryb postępowania. Jak wynika z akt postępowania organy nadzoru budowlanego nie ustaliły czy sporne obiekty są trwale powiązane z gruntem, to jednak należy zauważyć, że możliwość odłączenia garażu blaszanego od gruntu, z którym nie jest on trwale związany, nie jest cechą przekreślającą możliwość zakwalifikowania go jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 5 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1782/08, LEX nr 587281). W ponownie prowadzonym postępowaniu organy nadzoru budowlanego prawidłowo zdefiniują sporne obiekty i wdrożą właściwy tryb legalizacji, uwzględniając przy tym postanowienia obowiązującego aktualnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.