I OSK 1527/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 600/17 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 600/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 ze zm.), dalej jako "u.ś.r." z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], dalej jako "Prezydent Miasta", ustalono, że M.K. nienależnie pobrała świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1540 zł w związku z opieką nad synem K.P. za okres od 8 sierpnia 2013 r. do 22 października 2013 r. i nakazano zwrot tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi od dnia wymagalności do dnia wydania decyzji w wysokości 500,70 zł i dalszymi odsetkami od dnia 11 marca 2017 r. do dnia spłaty w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], dalej jako "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. przyznano M.K. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad synem w wysokości 620 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r., w kwocie 800 zł za okres od 1 maja 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., w kwocie 1200 zł za okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r., w kwocie 1300 zł za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. oraz w kwocie 1406 zł za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddziału w W. z dnia [...] marca 2017 r., które wpłynęło do MOPR w [...], organ pierwszej instancji został poinformowany, że w okresie od 8 sierpnia 2013 r. do 22 października 2013 r. M.K.n podlegała ubezpieczeniom emerytalno - rentowym jako osoba wykonująca umowę zlecenia. Ponadto z elektronicznej weryfikacji systemu EMPATIA-ZUS wynika, że w tym okresie została opłacona składka na ubezpieczenie zdrowotne z tego samego tytułu. Powołując się na treść art. 17 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 3 pkt 33, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 2b i ust. 8 u.ś.r., organ wskazał, że w informacji zawartej w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] strona została pouczona, że w przypadku wystąpienia w rodzinie otrzymującej świadczenie zmian mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoba, której świadczenie przyznano, jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenia, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Organ podkreślił, że również w złożonym w dniu [...] lipca 2013 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni zobowiązała się do informowania podmiotu realizującego świadczenia rodzinne o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zapoznała się z warunkami, jakie trzeba spełnić, aby pobierać świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem, tj. m. in., że przysługuje ono osobie, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym, zdaniem organu, strona była świadoma, że podstawowym warunkiem przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podkreśliło, że mimo pouczenia strona nie zgłosiła faktu podjęcia zatrudnienia, jakie miało miejsce na podstawie umowy zlecenia w okresie od 8 sierpnia 2013 r. do 22 października 2013 r. Wskazało, że warunkiem pobierania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co oznacza, że w okresie od 8 sierpnia 2013 r. do 22 października 2013 r. z powodu podjęcia zatrudnienia świadczenie pielęgnacyjne stronie nie przysługiwało. Organ wskazał następnie sposób wyliczenia nienależnie pobranego przez M.K. świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że strona ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny może w oparciu o art. 30 ust. 9 u.ś.r. złożyć wniosek o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części lub o odroczenie terminu płatności albo o rozłożenie jej na raty. W skardze na powyższą decyzję, M.K. zarzuciła SKO błędną wykładnię przepisów dotyczących zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego. Wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie kwoty, której zwrot został orzeczony zaskarżoną decyzją z uwagi na bardzo trudną sytuację osobistą i majątkową, związaną głównie z koniecznością leczenia jej niepełnosprawnego syna. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Sąd I instancji wskazał na treść art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., po czym wyjaśnił, że przez nienależnie pobrane świadczenia rodzinne rozumie się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W ocenie WSA analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że M.K. nie poinformowała organu, iż w okresie od 8 sierpnia 2013 r. do 22 października 2013 r. podlegała ubezpieczeniom emerytalno - rentowym i ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba wykonująca pracę na podstawie umowy zlecenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że została przez organ prawidłowo pouczona o istnieniu tego obowiązku, jak również o prawnych konsekwencjach jego niedopełnienia. Organy orzekające w niniejszej sprawie miały więc podstawy, by uznać, że świadczenie pielęgnacyjne pobrane przez skarżącą w okresie, w którym wykonywała pracę na podstawie umowy zlecenia, było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Sąd I instancji zauważył, że rozstrzygnięcie o uznaniu świadczenia z pomocy społecznej za nienależnie pobrane jest nieodłącznie związane z rozstrzygnięciem w kwestii zwrotu takiego świadczenia. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.s., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Organ odwoławczy wskazał na możliwość ubiegania się przez skarżącą o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń, do których zwrotu skarżąca została zobowiązana, zgodnie z art. 30 ust. 9 u.p.s. Uznał jednak, że może to nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu, które skarżąca musi w przyszłości zainicjować. Jak wskazał WSA stanowisko to nie znajduje wystarczającego oparcia w wykładni przepisów prawa. W pierwszej kolejności podniósł, że brak jest racjonalnych względów przemawiających za odrębnością postępowań w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz w sprawie umorzenia należności z tego tytułu. Mamy tu bowiem do czynienia z tą samą stroną, tym samym organem i tymi samymi okolicznościami. Jedynym przedmiotem sporu jest nakazanie zwrotu określonej kwoty pieniężnej. W takim wypadku odesłanie strony na drogę odrębnego postępowania w zakresie wniosku o umorzenie tej kwoty jest zabiegiem sztucznym, niecelowym, naruszającym zasadę szybkości postępowania. Prawidłowości powyższego stanowiska nie przeczy również użyte w art. 30 ust. 9 u.ś.r. sformułowanie, "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych". Rozpoznając sprawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, która wszczynana jest z urzędu, organ administracji - w toku tego postępowania - obowiązany jest ocenić, czy zachodzą przesłania do odstąpienia od żądania zwrotu należności. Postępowanie w przedmiocie zwrotu świadczenia i odstąpienia od żądania zwrotu jest bowiem jednym postępowaniem, a nie dwoma odrębnymi postępowaniami. Przy czym organ ma podstawy do działania w tej kwestii z urzędu. WSA wskazał także, że w ramach postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie rozważono zasadności umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego, mimo, że skarżąca konsekwentnie się tego domagała. W ocenie Sądu I instancji świadczy to o wydaniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem art. 30 ust. 9 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, a także z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 9 w zw. z ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie organ powinien zastosować art. 30 ust. 9 tej ustawy, 2. przepisów postępowania: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uznanie naruszenia prawa materialnego podczas, gdy w niniejszej sprawie do naruszenia prawa materialnego nie doszło, • art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez: - błędne uznanie, że doszło do innego naruszenia postępowania przez organy I i II instancji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy wskazane w wyroku jako podstawa rozstrzygnięcia i nie wykazanie w wyroku na czym miałoby polegać inne naruszenie przepisów, - wyprowadzenie przez sąd pierwszej instancji wadliwych wniosków z ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Z zacytowanego przepisu wynika, iż decyzja w zakresie umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych nienależnie świadczeń rodzinnych pozostaje w sferze tzw. uznania administracyjnego i jest odstępstwem od ogólnej zasady statuującej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami. Stosownie natomiast do art. 30 ust. 1 u.ś.r., osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Art. 30 ust. 8 u.ś.r. stanowi zaś, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Powołane przepisy u.ś.r. określają sekwencję działań organów administracji publicznej w przedmiocie świadczeń nienależnie pobranych. Jak już wspomniano wskazany w zarzucie skargi przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu wynika kolejność działań organu administracji publicznej. Pierwszy etap to orzeczenie w sprawie nienależnie pobranych świadczeń a następnie możliwość orzeczenia o umorzeniu nienależnie pobranych świadczeń. Pierwsze z wymienionych postępowań prowadzone jest przez organ z urzędu, natomiast drugie postępowanie może być wszczęte na wniosek lub z urzędu. Przedstawiona kolejność działań ma uzasadnienie systemowe. Oczywiste jest, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia świadczenia nienależnie pobranego jest możliwe dopiero po przesądzeniu przez organy, że doszło do pobrania świadczenia nienależnego i do orzeczenia o jego zwrocie. Odnosząc się do argumentacji Sądu I instancji nie można wykluczyć sytuacji sporządzenia i wydania dwóch decyzji administracyjnych w jednym piśmie procesowym, o ile przepisy prawa nie stoją temu na przeszkodzie. Jednakże umorzenie świadczenia bez uprzedniego określenia wielkości świadczenia nienależnie pobranego i nałożenia obowiązku jego zwrotu, nie jest dopuszczalne. Zgodnie z zasadą legalizmu organy muszą procedować według prawem przewidzianych procedur. Zarówno w przypadku orzeczenia o świadczeniu nienależnie pobranym jak i umorzenia świadczenia nienależnie pobranego ustawa wymaga wydania władczego rozstrzygnięcia organu administracji w postaci decyzji administracyjnej. Bez uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie świadczenia nienależnego nie jest możliwe orzekanie o umorzeniu świadczenia. Pomiędzy wspomnianymi decyzjami zachodzi klasyczna sytuacja związania prawnego (iunctim), gdyż jak już wspomniano, prawnym warunkiem wydania decyzji o umorzeniu świadczenia nienależnie pobranego jest uprzednie ustalenie w drodze decyzji, że świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym. Można więc powiedzieć, że pierwsza decyzja stwierdza zaistnienie stosunku prawnego (swoistego prejudykatu), który stanowi podstawę do wydania decyzji drugiej umożliwiającej umorzenie świadczenia. Wskazane natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Błąd w postaci uchylenia zaskarżonego aktu albo oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Stawiając zarzut naruszenia tych przepisów należy zatem powiązać je z przepisami postępowania lub prawa materialnego. Na podstawie art. 185 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.