II GSK 721/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1637/11 w sprawie ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [..] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. M. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1637/11, oddalił skargę E. M. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Referując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji podał, że w dniu [...] października 2010 r. skarżący złożył w P. Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach środka 1.5 "Rekompensaty społeczno-gospodarczego w celu zarządzania krajową flotą rybacką" – programu operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007–2013". Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił skarżącemu przyznania pomocy z powodu niespełnienia warunków z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840, ze zm.). Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał treść art. 23 § 1 rozporządzenia oraz podał, że z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (zaświadczenia ZUS o opłaceniu składek zdrowotnych) wynika, że nie był on armatorem pracującym na statku rybackim w wymaganym przepisami okresie. Stąd też skarżący nie spełnił warunków uzyskania rekompensaty w związku z utratą miejsca pracy na statku rybackim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), podzielając stanowisko organów, iż skarżący nie spełnił warunków do przyznania dochodzonej pomocy finansowej. Podstawę prawną przyznania pomocy finansowej na realizację środka 1.5 Rekompensaty społeczno-gospodarcze w celu zarządzania krajową flotą rybacką, objętego osią priorytetową 1 – Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", stanowiącego załącznik do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lipca 2009 r. w sprawie Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (M. P. Nr 51, poz. 739) stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1), w którym ustanowiono Europejski Fundusz Rybacki (dalej: "EFR") oraz określono ramy wsparcia wspólnotowego na rzecz zrównoważonego rozwoju sektora rybactwa, obszarów zależnych głównie od rybactwa, a także rybołówstwa śródlądowego. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy, w ramach osi priorytetowej 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, na podstawie delegacji zawartej w art. 19 ustawy, określono w wytycznych, zgodnie z którymi regulacje podustawowe mają zapewnić prawidłową realizację programu oraz mieć na względzie istotę i cel poszczególnych środków objętych osiami priorytetowymi zawartymi w programie operacyjnym. Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - Środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840 i Nr 129, poz. 1064) pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących utraty miejsca pracy na statku rybackim jest przyznawana rybakowi, który: utracił miejsce pracy w wyniku trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu danego statku rybackiego oraz znajduje się na liście zawierającej imiona i nazwiska członków załogi tego statku sporządzonej przez właściciela albo armatora tego statku; był zatrudniony co najmniej przez 12 miesięcy na statku rybackim, o którym mowa w pkt 1, lub był armatorem albo współarmatorem lub właścicielem albo współwłaścicielem pracującym na tym statku w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. W myśl § 37 ust. 3 rozporządzenia wnioskodawca zobowiązany jest dołączyć określone w załączniku do rozporządzenia w części I, dokumenty poświadczające opłacanie składek na ubezpieczenia społeczne przez armatora albo współarmatora lub właściciela albo współwłaściciela statku rybackiego – w przypadku gdy wymaga tego specyfika operacji. Na podstawie treści oświadczenia wnioskodawcy z [...] listopada 2010 r. organy ustaliły, że wnioskodawca przebywa od [...] sierpnia 2003 r. na emeryturze i jako osoba prowadząca działalność gospodarczą podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Z przedstawionego przez wnioskodawcę zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w L. z [..] lipca 2010 r. wynika, iż wnioskodawca opłacał składki za siebie na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych za okresy: od [...].2007 r. do [...] 2007 r., od [...].2008 r. do [...].2008 r. oraz od [...].2008 r. do [...].2009 r. Przedstawił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 września 2009 r. o wykreśleniu statku Ł., którego był współwłaścicielem i współarmatorem, z rejestru statków rybackich. Sąd I instancji po dokonaniu analizy zgromadzonych materiałów stwierdził, że skarżący nie był armatorem pracującym na statku rybackim w okresie 12 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. Konsekwencją dokonanych ustaleń faktycznych było zatem uznanie, iż udzielanie pomocy wnioskodawcy nie byłoby zgodne z celem tego programu. E. M. złożył skargę kasacyjną na powyższy wyrok jako naruszający: 1) mające zastosowanie w sprawie prawo materialne, tj. § 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 1 - środki na rzecz dostosowania floty rybackiej, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 101, poz. 840, ze zm.), przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2) przepisy postępowania w odniesieniu do dowodów, co stanowi uchybienie, które wpłynęło na wynik sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący przedstawił, że wszelkie dokumenty pozwalające skutecznie stwierdzić, iż faktycznie wykonywał zawód rybaka w przypadku armatorów pracujących na statkach rybackich (zaświadczenia o płaceniu składek na ubezpieczenia społeczne oraz wyciągi pływania potwierdzone przez właściwy urząd morski) znajdują się w aktach sprawy, jednakże jak wynika z uzasadnienia decyzji nie wszystkie zostały uwzględnione jako dowody w sprawie. Uzasadnienie wymienia zaświadczenia ZUS, a pomija milczeniem dowody, które określa jako "wyciąg pływania", a którymi są: lista załogi statku i książeczka żeglarska. W przeciwieństwie do listy załogi i książeczki żeglarskiej, stanowiących dowody "zatrudnienia" (jak w rozporządzeniu, a nie – jak w uzasadnieniu – "wykonywania zawodu rybaka") na statku, zaświadczenia ZUS o uiszczeniu składki na ubezpieczenie nie są takimi dowodami. Są dowodami, z których wynika tylko to, że skarżący uiszczał tego rodzaju składki z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, a nie z tytułu zatrudnienia na statku, a zgodnie z prawem przerwy w ich uiszczaniu nie sprzeciwiają się faktowi ciągłego prowadzenia tej działalności (skarżący nie wykreślał się z ewidencji działalności gospodarczej), wszak prowadzenie gospodarczej (armatorskiej) działalności rybackiej z jednoczesnym zatrudnieniem na statku nie ogranicza się tylko do prowadzenia połowów i sprzedaży ryb, lecz obejmuje całość działań eksploatacyjnych odnośnie danego statku, także podczas jego postoju w porcie (dozorowanie, konserwacja itd.). Prowadzenie działalności gospodarczej danym statkiem rybackim przez skarżącego w jego własnym imieniu oznacza bycie przez skarżącego armatorem tego statku, o czym przesądza art. 7 Kodeksu morskiego. W świetle tego teza uzasadnienia decyzji, że "wnioskodawca nie był armatorem pracującym na statku rybackim w okresie 24 miesięcy ..." jest nieuprawniona. Zdaniem skarżącego spełnia on wymogi określone przepisem § 23 rozporządzenia, gdyż utracił miejsce pracy w wyniku trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu statku Ł. oraz był armatorem tego statku i pracował na nim w przepisanym okresie 24 miesięcy, czego dowodem jest lista załogi z jego nazwiskiem oraz odpowiedni wpis w jego książeczce żeglarskiej. Wskazał również, że w zaskarżonym wyroku nie ma żadnego odniesienia do listy załogi ani książeczki jako wymaganych dowodów zatrudnienia skarżącego na swoim statku w okresie objętym § 23 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, co stanowi uchybienie w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, iż w skardze tej nie zawarto wniosku o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego orzeczenia wraz z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia, bądź też o oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. W świetle cytowanych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja – w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., przy czym jeżeli chodzi o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej ograniczył się do stwierdzenia, iż zaskarżony wyrok narusza "(...) przepisy postępowania w odniesieniu do dowodów, co stanowi uchybienie, które wpłynęło na wynik sprawy", nie wskazując żadnych przepisów prawa procesowego, które jego zdaniem miałyby zostać naruszone. Związanie podstawami skargi kasacyjnej powoduje, iż NSA nie jest władny badać czy i jakie przepisy prawa procesowego zostały przez Sąd I instancji naruszone. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej ogólne zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bez wskazania konkretnego przepisu, który w ocenie skarżącego został naruszony (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., II GSK 1047/11 oraz z dnia 29 sierpnia 2012 r., I FSK 1560/11). Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie skargi kasacyjnej, bądź też stawianie hipotez i domyślanie się jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu tego środka zaskarżenia. Innymi słowy, skarga kasacyjna powinna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych. W zaistniałej sytuacji – wobec nieskuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do uznania za wiążącą ocenę okoliczności faktycznych dokonaną w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji zaś stwierdził w oparciu o zebrane w postępowaniu administracyjnym dowody, że skarżący opłacał składki na Fundusz Ubezpieczeń Zdrowotnych w okresie od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2007 r., od [...] lutego 2008 r. do [...] maja 2008 r. oraz od [...] grudnia 2008 r. do [...] września 2009 r., a więc nie był armatorem pracującym na statku rybackim w okresie 12 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznanie pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej stała się ostateczna. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. § 23 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej (...) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to stwierdzić należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych, a do tego sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej, iż "(...) W zaskarżonym wyroku nie ma natomiast żadnego odniesienia do listy załogi i książeczki żeglarskiej jako wymaganych dowodów zatrudnienia skarżącego na swoim statku w okresie objętym przepisem § 23 ust. 1 pkt 2 odnośnego rozporządzenia (...)". Zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia pomoc w ramach rekompensat społeczno-gospodarczych na realizację operacji dotyczących utraty miejsca pracy na statku rybackim jest przyznawana rybakowi, który był zatrudniony co najmniej przez 12 miesięcy na statku rybackim, o którym mowa w pkt 1, lub był armatorem albo współarmatorem lub właścicielem albo współwłaścicielem pracującym na tym statku w okresie ostatnich 24 miesięcy przed dniem, w którym decyzja o przyznaniu pomocy z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej przy użyciu tego statku rybackiego stała się ostateczna, jednak nie później niż w dniu wykreślenia tego statku rybackiego z rejestru statków rybackich. Z przedłożonej przez pełnomocnika organu w załączeniu do pisma z dnia [...] września 2013 r. decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2009 r. wynika, że skarżący otrzymał pomoc publiczną z tytułu trwałego zaprzestania działalności połowowej, a decyzja ta została mu doręczona [...] sierpnia 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna [...] września 2009 r., tj. po upływie 14 dni od dnia jej otrzymania i od tej daty liczy się okres 24 miesięcy o jakim mowa w § 23 ust. 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia. W tym zaś okresie skarżący był pracującym armatorem statku tylko przez okres 19 miesięcy, a to w czasie od [...] stycznia 2007 r. do [...] czerwca 2007 r., od [...] lutego 2008 r. do [...] maja 2008 r. oraz od [...] grudnia 2008 r. do [...] września 2009 r., a zatem nie spełnił warunków do przyznania pomocy o jakiej mowa w § 23 ust. 1 pkt 2 omawianego rozporządzenia. Należy przy tym podzielić stanowisko organu, iż z uwagi na charakter otrzymanej przez skarżącego pomocy na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. i związanym z nią obowiązkiem złomowania statku oraz zgłoszeniem wykreślenia statku rybackiego z rejestru statków rybackich, organ zobowiązany był uznać skarżącego za armatora. Stąd też w jego przypadku nie ma zastosowania wymóg "zatrudnienia co najmniej 12 miesięcy na statku rybackim" lecz wymóg "bycia armatorem pracującym na tym statku w okresie ostatnich 24 miesięcy". Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjnych orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.