II GSK 4530/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 125/16 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 125/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie drugim, zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] lipca 2015 r. kontrolerzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w K. przeprowadzili kontrolę pojazdu samochodowego marki DAF o nr rej. [...] wraz z przyczepą WIELTON o nr rej. [...]. W toku kontroli ustalono, że kierowca, rozpoczynając dzienny okres prowadzenia pojazdu o godz. 01:26 prowadził pojazd przez łączny czas 14 godzin i 12 minut, czym przekroczył normę określoną w art. 6 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006; dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Ponadto stwierdzono, że kierowca przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez odpoczynku o 2 godziny i 27 minut, czym naruszono art. 7 przywołanego rozporządzenia. Kontrola danych z urządzenia rejestrującego ujawniła również, że w czasie 24 godzinnego okresu rozliczeniowego kierowca odebrał jedynie 6 godzin i 53 minuty nieprzerwanego odpoczynku, podczas, gdy powinien odebrać minimum 9 godzin, co naruszało art. 8 ust. 1-4 i ust. 8 rozporządzenia. Ostatnim stwierdzonym naruszeniem prawa było nierejestrowanie czasu jazdy, prędkości oraz czasu pracy kierowcy, gdyż kierowca zakłócił pracę urządzenia rejestrującego za pomocą magnesu neodymowego. Powołując się na wskazane wyżej okoliczności, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nałożył na przedsiębiorcę – właściciela pojazdu, karę pieniężną w wysokości 7.350 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności odczyt danych z urządzenia ewidencjonującego czas pracy kierowcy. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego był brak dostatecznych dowodów, które pozwoliłyby bezkrytycznie przyjąć ustalenia organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu I instancji, z nieznanych powodów organy przyjęły bowiem, że kierowca rozpoczął prowadzenie pojazdu od godziny 01:26, gdy tymczasem zarówno jego zeznanie jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie potwierdzały tej okoliczności. Co więcej, na rozprawie, która miała miejsce w dniu 20 maja 2016 r. pełnomocnik organu wprost przyznał, że nie jest w stanie wskazać powodu, dla którego organy przyjęły właśnie tę godzinę jako początek okresu rozliczeniowego. Zdaniem WSA jest to zaś kwestia o tyle istotna, że dokładne określenie początku okresu rozliczeniowego kierowcy ma bezpośredni wpływ na ustalenie zarówno okresu prowadzenia pojazdu jak i dochowania wymaganych prawem okresów odpoczynku. Organy przyjęły, że rozpoczęcie okresu pracy kierowcy miało miejsce o godzinie 01:26 i nie udowodniły tej okoliczności, zatem wszelkie dalsze ustalenia odnoszące się zarówno do czasu dziennego odpoczynku kierowcy, maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu oraz przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, są zdaniem Sądu, bezpodstawne. Dalej, jak wywiódł WSA, skoro u podstaw ustaleń poczynionych przez organ legło błędne założenie co do momentu rozpoczęcia okresu rozliczeniowego kierowcy, to analiza zgromadzonych dowodów, wśród których znalazły się zeznania kierowcy oraz wydruki z urządzenia rejestrującego przebieg jazdy, a także z informacji uzyskanych od operatora systemu viaToll prowadziła do błędnych wniosków. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dokumentuje rozpoczęcie okresu rozliczeniowego najwcześniej o godz. 02:00 (UTC 00:00) w dniu 10 lipca 2015 r., co zawyża obliczone przez organy przedziały czasowe o co najmniej 34 minuty. Taka z kolei różnica w obliczeniach mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji nakazał organowi rozważenie, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwia jednoznaczne ustalenie rzeczywistej godziny rozpoczęcia okresu pracy kierowcy, a w razie potrzeby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Jeżeli natomiast organ nie znajdzie dowodów potwierdzających rozpoczęcie dobowego okresu rozliczeniowego o godz. 01:26 w dniu 10 lipca 2015 r., Sąd nakazał organowi zweryfikowanie dotychczasowych ustaleń przyjmując, że rozpoczęcie tego okresu nastąpiło najwcześniej o godz. 02:00 w dniu 10 lipca 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GITD, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1274 ze zm., dalej: k.p.a,) w zw. z art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz lp. 5.1, lp. 5.2 i lp. 5.3 zał. Nr 3 do tej ustawy (tj. skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wskazaniu przez Sąd I instancji, że aby można było stwierdzić przekroczenie norm odpoczynku oraz czasu jazdy konieczne jest bezsporne ustalenie daty i godziny rozpoczęcia okresu rozliczeniowego kierowcy oraz dysponowanie wiarygodnymi informacjami dającymi podstawę do precyzyjnego ustalenia, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia wspomnianych norm, co zdaniem Sądu, nie zostało w niniejszej sprawie dostatecznie ustalone, podczas gdy wobec stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm ze wskazaniem właściwie rozpoczętego okresu rozliczeniowego kierowcy J. O. mającego miejsce o godzinie 01:26 dnia 10 lipca 2015 r., a które to naruszenia zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji i znajdują one pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym (podobnie jak i chwila rozpoczęcia okresu rozliczeniowego przez kierowcę) w szczególności w postaci danych zarejestrowanych przez tachograf kontrolowanego pojazdu oraz danych zapisanych na karcie kierowcy - danych źródłowych, jakie to dane zostały uzupełnione o treść zeznań kierowcy, który jedynie wskazał, że od godziny 14:01 dnia 10 lipca 2015 r. do godziny 18:24 dnia 10 lipca 2015 r. (do chwili kontroli) prowadził pojazd z magnesem przyłożonym do instalacji tachografu i od tej chwili rejestrował odpoczynek miast rzeczywiście wykonywanej aktywności jazdy, co w żadnym razie nie koliduje z ustaleniami organów odnośnie godziny rozpoczęcia aktywności kierowcy (a świadczy jedynie o tym, że po rozpoczęciu aktywności nastąpiło intencjonalne fałszowanie zapisu przez kierowcę), podobnie jak informacja uzyskana od operatora systemu viaToll, która potwierdziła jedynie fakt poruszania się pojazdu w okresie braku rejestracji tej aktywności przez kierowcę po drogach publicznych i z tych względów zaskarżona decyzja w kontekście stwierdzonych naruszeń załącznika nr 3 do u.t.d. odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 i art. 4 pkt 22 lit. h u.t.d. w zw. z lp. 5.1, lp. 5.2 i lp. 5.3 zał. nr 3 do u.t.d. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 rozporządzenia nr 561/2006, poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, w odniesieniu do prawidłowo stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm ze wskazaniem właściwie rozpoczętego okresu rozliczeniowego kierowcy J. O. mającego miejsce o godzinie 01:26 dnia 10 lipca 2015 r., a które to naruszenia zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji i znajdują one pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w szczególności w postaci danych zarejestrowanych przez tachograf kontrolowanego pojazdu oraz danych zapisanych na karcie kierowcy, jakie to dane zostały uzupełnione o treść zeznań kierowcy, który jedynie wskazał, że od godziny 14:01 dnia 10 lipca 2015 r. do godziny 18:24 dnia 10 lipca 2015 r. (do chwili kontroli) prowadził pojazd z magnesem przyłożonym do instalacji tachografu i od tej chwili rejestrował odpoczynek miast rzeczywiście wykonywanej aktywności jazdy, co w żadnym razie nie koliduje z ustaleniami organów odnośnie godziny rozpoczęcia aktywności kierowcy, podobnie jak informacja uzyskana od operatora systemu viaToll, która potwierdziła jedynie fakt poruszania się pojazdu w okresie braku rejestracji tej aktywności przez kierowcę po drogach publicznych. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W myśl bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w sytuacjach określonych w § 2 powołanego artykułu. Konsekwencją zaś związania Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną jest wymóg prawidłowego określenia zarzutów przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym (zdaniem strony) uchybił Sąd I instancji, oraz uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny samodzielnie badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych, ani też domyślać się w czym naruszenie mogło się przejawiać. Rozpoznając sprawę według przedstawionych zasad Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, skutecznie nie podważają mianowicie stanowiska Sądu I instancji - które stanowiło zasadniczy motyw uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego - że aby stwierdzić naruszenie obowiązków, w rozumieniu art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, przez "Przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu" (l.p.5.1 załącznika nr 3 do ustawy), "Przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (l.p.5.2), oraz "Skrócenie dziennego czasu odpoczynku" (l.p.5.3) - konieczne jest przede wszystkim bezsporne ustalenie daty i godziny rozpoczęcia okresu rozliczeniowego kierowcy. Nie ulega bowiem kwestii, że odnośnie do przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przy obliczaniu wysokości kary bierze się pod uwagę - przekroczenie o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (100 zł – l.p.5.1.1) a następnie - za każdą następną rozpoczętą godzinę (200 zł - l.p. 5.1.2). Niewątpliwie tym samym nałożenie kary w wysokościach określonych powyższymi regulacjami wymaga ustalenia nie tylko faktu dopuszczenia się wskazanego naruszenia ale także jednoznacznego ustalenia, o ile wskazane normy dziennego czasu prowadzenia pojazdu zostały przekroczone. Analogicznie sytuacja przedstawia się odnośnie naruszeń przez przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy" (l.p.5.2) jak i poprzez skrócenie dziennego czasu odpoczynku" (l.p.5.3). Nie jest przy tym kwestionowane - na co, odwołując się do treści art. 6 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wskazał organ w zaskarżonej do WSA decyzji - że dzienny czas prowadzenia pojazdu to łączny czas prowadzenia pojazdu od czasu zakończenia jednego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego czasu odpoczynku lub pomiędzy dziennym okresem odpoczynku a tygodniowym okresem odpoczynku. Nie można się zatem zgodzić ze stanowiskiem organu wnoszącego skargę kasacyjną - podniesionym w treści zarzutu sformułowanego w punkcie 1 jej petitum, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polega m.in. na wadliwym wskazaniu przez ten Sąd, że "aby można było stwierdzić przekroczenie norm odpoczynku oraz czasu jazdy konieczne jest bezsporne ustalenie daty i godziny rozpoczęcia okresu rozliczeniowego kierowcy oraz dysponowanie wiarygodnymi informacjami dającymi podstawę do precyzyjnego ustalenia, czy w konkretnym przypadku doszło do naruszenia wspomnianych norm". W myśl objętych zarzutem przepisów k.p.a., bezsprzecznie to na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i obowiązek wyczerpującego nie tylko zebrania ale i rozpatrzenia materiału, zaś uzasadnienie powinno nie tylko wskazywać fakty, które organ uznał za udowodnione ale i dowody na których ustalenie tych faktów oparł. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - Sąd I instancji zasadnie uznał, że powyższym obowiązkom organ odwoławczy nie sprostał. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji wskazano bowiem, że to z karty kierowcy wynika rozpoczęcie 24-ro godzinnego okresu rozliczeniowego w dniu 10 lipca 2015 r. o godzinie 01:26. Tymczasem z karty pracy kierowcy - znajdującej się w materiale dowodowym sprawy - fakt ten nie wynika. Okoliczności tej nie potwierdza też żaden inny dokument załączony do akt. Wywody organu, że stwierdzone naruszenia - za które wymierzono kary pieniężne - zostały "konsekwentnie wyjaśnione w decyzjach /.../ i znajdują pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym (podobnie jak i chwila rozpoczęcia okresu rozliczeniowego przez kierowcę)" nie zostały niczym poparte. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wiązał stawiany organowi zarzut braku wyczerpujących ustaleń co do godziny rozpoczęcia aktywności kierowcy/rozpoczęcia okresu rozliczeniowego z ustaleniami - dokonanymi m.in. na podstawie zeznań kierowcy - co do faktu prowadzenia pojazdu w dniu 10 lipca 2015 r. od godziny 14:01 z użyciem magnesu. Zawarte w omawianym zarzucie naruszenia przepisów postępowania wypowiedzi organu w tym zakresie są więc niezrozumiałe i nie podważają zasadności stwierdzenia przez Sąd I instancji uchybień organu w ustaleniach co do rozpoczęcia okresu rozliczeniowego czasu pracy kierowcy. W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano też na uchybienie przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a., stanowiącego, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Skład orzekający podziela jednak pogląd wyrażany w orzecznictwie, że naruszenie zasady orzekania "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i legły u podstaw zaskarżonego aktu. Do naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy Sąd I instancji opiera swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Zarzutem naruszenia tego przepisu organ nie może zatem podważyć stanowiska Sądu I instancji, co do braków ustaleń istotnych w sprawie kwestii (por. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 504/18, z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1291/16). Oceniając z kolei skuteczność oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - przez odmowę ich zastosowania - należy mieć na względzie, że naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Prawidłowość zastosowania czy zasadność odmowy zastosowania określonych przepisów zależy zatem od ustaleń faktycznych. Skoro zatem - jak wskazano w poczynionych już rozważaniach - Sąd I instancji zasadnie stwierdził brak ustaleń w zakresie koniecznym do załatwienia sprawy, to znaczy, że ocena zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego jest przedwczesna. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.