II SA/Go 479/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącej S.K. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpatrzeniu odwołania S.K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem K.K. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), art. 17 ust. 1 pkt 3, ust. 5 pkt 2b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.). 1.2. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w dniu 14 lutego 2019 r. strona złożyła do organu I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem K.K. (rocznik urodzenia 2003). Do wniosku strona dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2019 r. zaliczające K.K. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] lutego 2024 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2005 r. wydanym w sprawie [...] K.K. został umieszczony w rodzinie zastępczej małżonków S. i A. K., przy czym aktualnie rodzicem zastępczym, wobec śmierci A.K., pozostaje S.K., która wychowuje również dwójkę innych dzieci (w wieku 7 i 10 lat). 1.3. Organ I instancji ustalił, że S.K. stanowi dla K.K. rodzinę zastępczą niezawodową i otrzymuje świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 1.052,00 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania małoletniego legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w wysokości 211,00 zł miesięcznie. Organ I instancji odmawiając stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powołał się na przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz art. 17b ust 5 pkt 2 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej. Wskazał, że S.K. nie stanowi rodziny zastępczej spokrewnionej, a tym samym nie należy do grona osób, którym przysługuje, zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do wnioskowanego świadczenia. Podkreślił, że jedynie ustawodawca może uzupełnić krąg osób uprawnionych. 2. W odwołaniu wniesionym w terminie S.K. powołała się na swoją trudną sytuację życiową. Podniosła, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna, gdyż samotnie, wychowuje trojkę dzieci. Z uwagi na konieczność sprawowania całodobowej opieki nad K.K. strona nie może podjąć zatrudnienia. Skarżąca powołała się również na wydany w takim samym stanie prawnym i faktycznym, dotyczący jej sprawy za poprzedni okres niepełnosprawności syna, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 lutego 2016 r., w sprawie II SA/Go 947/15, którym to wyrokiem sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta przyjmując inną – rozszerzającą interpretację przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. 3. W motywach decyzji odmawiającej uwzględnienia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wobec niesporności stanu faktycznego i prawnego, rozwinęło argumenty na rzecz językowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz art. 17b ust 5 pkt 2 lit b ustawy o świadczeniach rodzinnych, które wykluczają stronę z kręgu osób uprawnionych do otrzymywania wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Kolegium literalne brzmienie przepisów nie pozostawia wątpliwości, a organ administracyjny orzekający w sprawie nie jest uprawniony do odmiennej jego interpretacji. Na wsparcie tej argumentacji Kolegium powołało się na orzecznictwo sądów administracyjnych – wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017r. (I OSK 1168/17, CBOSA), 25 maja 2016 r., (I OSK 2020/14) oraz WSA w Olsztynie z dnia 4 stycznia 2018 r., ( II SA/Ol 951/17). Przywołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., (P 41/07), dotyczący obowiązującego wówczas brzmienia art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego skutkiem było przyznanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie rodzinie zastępczej spokrewnionej. Kolegium wskazało, że motywując brak potrzeby takiego świadczenia rodzinie zastępczej niespokrewnionej Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że rodzina zastępcza niespokrewniona otrzymuje dodatkowe wynagrodzenie, którego nie ma rodzina zastępcza spokrewniona. Wskazano również, że intencją ustawodawcy nie jest wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Dlatego z woli ustawodawcy elementem decydującym o przyznaniu prawa do świadczenia jest istnienie po stronie opiekuna obowiązku alimentacyjnego, z którym prawodawca racjonalnie i zgodnie z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej połączył uprawnienie do otrzymania świadczenia. Inna wykładnia, niż językowa jest w takiej sytuacji nieuprawiona, gdyż prowadziłaby do poszerzenia kręgu osób uprawnionych, a to byłoby zastąpieniem, przez sąd lub organ, ustawodawcy. W konkluzji Kolegium podkreśliło, że aktualne orzecznictwo sądowe jednoznacznie odnosi się do kwestii braku podstaw prawnych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawne dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej niespokrewnionej. 4. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych S.K. wniosła o uchylenie decyzji lub jej zmianę. W jej uzasadnieniu powołała się na swoją trudną sytuację majątkową i rodzinną oraz poprzednio wydany wyrok w jej sprawie. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 7. Materialnoprawną podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, między innymi, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3) albo innym osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawa określa negatywne przesłanki przyznania tego świadczenia wskazując, że nie przysługuje ono, jeżeli, między innymi osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych). 8. Powyższy stan prawny jest jasny i był on również przedmiotem oceny w poprzedniej sprawie skarżącej (sprawa II SA/Go 947/15). W obu sprawach stanowisko organów bazuje na językowej wykładni przepisu i jest usprawiedliwione jego treścią. Co więcej mimo zwiększenia aktywizmu państwa w sferze socjalnej, skutkującego wprowadzaniem nowych form wsparcia różnych grup społecznych, przedmiotowe przepisy nie uległy zmianie. Nie dziwi zatem, że organy oparły się na wykładni językowej odwołując się do woli ustawodawcy. Rzeczywiście brzmienie językowe tekstu prawnego stanowi punkt wyjścia i oś procesu interpretacyjnego (zasada pierwszeństwa wykładni językowej). Zgodnie jednak ze współczesnymi regułami wykładni, przyjmowanymi nie tylko w polskiej kulturze prawnej interpretator może oprzeć się na wykładni pozajęzykowej w sytuacji, gdy rezultaty wykładni językowej są jasne ale nie dają się pogodzić z wartościami lub celami, jakiemu służy dany akt prawny lub wartościami (zasadami) uniwersalnymi. (możliwość przełamania brzemienia językowego przepisu). W praktyce operatywnej wykładni prawa taka możliwość przypisywana jest w szczególności sądom. Szczególna pozycja sądów i ich kompetencja do kontroli konstytucyjności prawa znajduje bowiem oparcie w art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2008 r., I OSK 194/07, Lex nr 454019 oraz 7 grudnia 2009 r., I OSK 722/2009, Lex nr 582493; por. również Z. Kmieciak, Prawotwórstwo sędziowskie w sferze jurysdykcji sądów administracyjnych, PiP nr 12/2006). Oczywiście rozważając granice aktywizmu sędziowskiego trafnie zwraca się uwagę na incydentalność wykorzystywania rozważanej kompetencji, indywidualny (jednostkowy) charakter orzeczenia sądowego oraz konieczność uzasadnienia (usprawiedliwienia) odstępstwa od wykładni językowej. 9. Takie uzasadnienie w ocenie Sądu w sprawie występuje i wynika z kilku powodów. Rozpatrując przepisy art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy mieć na uwadze, że piecza zastępcza, której formą realizacji jest rodzina zastępcza (spokrewniona albo niespokrewniona), ma, co do zasady charakter tymczasowy i służy zapewnieniu opieki dziecku poza jego naturalnym środowiskiem rodzinnym. Nie wiąże się ona z założenia z powstaniem rodzinnej więzi w jej normatywnym ujęciu między dzieckiem a osobami pełniącymi funkcję rodziny zastępczej, co oznacza, że z mocy prawa nie powstaje tu – przez sam fakt ustanowienia pieczy zastępczej - stosunek właściwy dla pokrewieństwa czy przysposobienia (skutkujący np. obowiązkiem alimentacji czy też prawem do spadkobrania). Jednak, na co zwrócono uwagę w poprzedniej sprawie skarżącej (sprawa II SA/Go 947/15), rodzina zastępcza niezawodowa spokrewniona i rodzina zastępcza niezawodowa niespokrewniona wykonują takie same obowiązki - sprawują pieczę nad dzieckiem, którego dotychczasowi opiekunowie, czy osoby zobowiązane do alimentacji nie podejmują w czasie, gdy dziecko jest umieszczone w rodzinie zastępczej. Porównując sytuacje obu typów rodzin zastępczych widoczne jest, że ustawa o świadczeniach rodzinnych preferuje regułę ogólną wynikającą z usankcjonowania wzorców społecznych opartych na węzłach pokrewieństwa i co za tym idzie obowiązku alimentacyjnego czyli rodzinę zastępczą spokrewnioną. Jednak w aspekcie wykonywania i funkcjonowania celów i funkcji rodziny zastępczej i wychowania dziecka węzeł pokrewieństwa nie jest najważniejszy. Istotniejsze jest to, czy i jak realnie rodzina zastępcza funkcjonuje i spełnia zadania, jakich z różnych przyczyn nie wykonuje rodzina naturalna, w tym też rodzina zastępcza spokrewniona. Piecza rodzicielska S.K. nad K.K. trwa od maja 2005 r. czyli na chwilę wydawania decyzji lat już 14, co oznacza, że w zasadzie piecza ta obejmuje całe dzieciństwo K.K. Stan ten zatem nie różni się od standardowej relacji między rodzicami lub innymi krewnymi i dziećmi, w której możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. 10. Kolejny argument dotyczy kwestii otrzymywania dodatkowego wsparcia przez rodziny zastępcze niespokrewnione. Jak wiadomo argument ten został użyty w powołanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r. (P 41/07) i jest on cytowany przez sądy administracyjne i organy służąc wykazaniu, że wykładnia językowa przepisów art. 17 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie prowadzi do nierówności lub niesprawiedliwości. W orzeczeniu Trybunału, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych i organów, w tym w orzeczeniach najnowszych, nie ma jednak konkretnego wskazania, o jaką dodatkową pomoc dla rodziny zastępczej niespokrewnionej chodzi, jak jest jej wysokość i w jakiej relacji pozostaje w stosunku do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego rodzinie zastępczej spokrewnionej. Już w poprzedniej sprawie dotyczącej skarżącej sąd wojewódzki wskazał, że różnica między rodzinami zastępczymi spokrewnionymi i niespokrewnionymi (niezawodowymi) znajduje wyraz jedynie w tym, że rodziny zastępcze niespokrewnione otrzymują zwiększoną o 10% podstawy pomoc pieniężną na częściowe pokrycie utrzymania dziecka. Przy tak niewielkiej różnicy świadczeń pozbawienie rodziny zastępczej niespokrewnionej prawa do świadczenia przysługującego rodzinie zastępczej spokrewnionej sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Wskazać także należy, że w stosunku do poprzednio wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stan faktyczny uległ zmianie na niekorzyść rodziny skarżącej. Stopień niepełnosprawności K.K. powiększył się (jest teraz znaczny), jego potrzeby z racji tego stanu i wieku zwiększyły się. Zwiększyła się również dysproporcja przychodów w stosunku do rodziny zastępczej spokrewnionej będącej w podobnej sytuacji i otrzymującej podobne świadczenia. Obecnie skarżąca otrzymuje bowiem tylko ok. 100 zł więcej (czyli tyle w istocie wynosi dodatkowe wsparcie dla rodziny zastępczej niespokrewnionej). Bez świadczenia pielęgnacyjnego sytuacja finansowa skarżącej jest więc zdecydowanie gorsza (rząd wielkości około 1400-1500 zł miesięcznie). Wystarczy zatem policzyć dochody rodziny strony, by dostrzec jakie to ma reperkusje. Organy tych okoliczności nie brały pod uwagę i nie rozważały. 11. Takiej sytuacji sąd nie akceptuje ze względów aksjologicznych zauważając nadto, że zwiększony interwencjonizm państwa w sferze społecznej uzasadnia objęcie ochroną również takich przypadków jak niniejszy. W aktualnym systemie prawnym funkcjonują bowiem powszechne świadczenia z zabezpieczenia społecznego, które nie wymagają szczególnie uzasadnionej, a tym bardziej trudnej sytuacji finansowej lub życiowej uprawnionego. Argument z solidarności społecznej i równości stosowany do usprawiedliwiania takich świadczeń socjalnych, tym bardziej jest aktualny w niniejszym przypadku. Prokonstutycyjna wykładnia art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych uzasadnia odmowę zastosowania tych przepisów w zakresie, w jakim wyłączają one możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą w niniejszej sprawie. Pogląd ten ma charakter jednostkowy i odnosi się wyłącznie do rozpatrywanej sprawy i jej konkretnych okoliczności. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz, mając na uwadze potrzebę załatwienia sprawy zgodnie z wyrażoną wyżej oceną, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będą związane przedstawioną wyżej wykładnią art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 oraz 209 p.p.s.a.