I OSK 1540/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Marek Stojanowski, Sędziowie NSA: Irena Kamińska, Roman Ciąglewicz – spr., Protokolant: Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1989/04 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy do organu według właściwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. G. J. na rzecz J. D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1989/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przekazania sprawy do innego organu według właściwości oraz poprzedzające je postanowienie tegoż Kolegium z dnia [...], nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2003 r., skierowanym do Urzędu [...] W., J. D. wniósł o niepodejmowanie działań, w tym o niewydawanie decyzji, dotyczących nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], bądź w przypadku wszczętego w tym zakresie postępowania administracyjnego, o jego zawieszenie, do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie wskazanej nieruchomości, toczącego się z jego wniosku przed Sądem Rejonowym dla W. [...], Wydział I Cywilny, sygn. akt I Ns [...]. Jako potwierdzenie wszczęcia postępowania sądowego J. D. załączył sądowe zaświadczenie. Dodatkowo dołączył również pismo własne z dnia 26 października 2001 r., wystosowane do Urzędu Gminy W.- C., informujące o złożeniu w sądzie wniosku o stwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., w drodze zasiedzenia. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...], Prezydent [...] W. orzekł w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], ustanawiając w całości użytkowanie wieczyste na rzecz A. G. J. W kolejnym piśmie z dnia 20 maja 2004 r. J. D. wystąpił do Urzędu [...] W. o wskazanie stanowiska zajętego odnośnie jego pism oraz, jak wskazał, wobec powzięcia wiadomości o dysponowaniu przez A. G. J. prawem użytkowania wieczystego co do nieruchomości przy ul. [...], o udzielenie informacji w tej sprawie. W nawiązaniu do pisma Urzędu [...] W. z dnia 2 czerwca 2004 r., zawierającego informację o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na rzecz A. G. J., pismem z dnia 17 czerwca 2004 r. J. D. wniósł o doręczenie decyzji wydanej w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego podnosząc, iż w sprawie tej przysługuje mu przymiot strony. Dodatkowo, z ostrożności zawnioskował o potraktowanie jego pisma jako odwołania od decyzji. Wniósł o uchylenie decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa własności i praw wynikających z powojennej odbudowy spalonego budynku na tej posesji. Pismo, jako odwołanie, przekazane zostało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Zaskarżonym postanowieniem, orzekając w oparciu o art. 144 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 65 § 1 oraz art. 150 § 1 K.p.a. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie własne, z dnia [...] września 2004 r., o przekazaniu pisma J. D. z dnia 17 czerwca 2004 r. do rozpatrzenia Prezydentowi [...] Warszawy, w którym to postanowieniu skład orzekający uznał, iż pismo objęte przekazaniem, wobec uprawomocnienia się decyzji której dotyczy, nie może zostać potraktowane jako odwołanie, lecz jako wniosek o wznowienie postępowania. Utrzymując w mocy postanowienie o przekazaniu organ stwierdził, iż w dacie składania przez J. D. pisma, oznaczonego jako "odwołanie", decyzja Prezydenta [...] W., z dnia [...] października 2003 r., nr [...], której pismo dotyczy, była już ostateczna. Jednocześnie brak było – i nadal jest brak – dowodu doręczenia decyzji J. D. Wobec zawartego w piśmie twierdzenia, iż jest on stroną postępowania zakończonego powołaną decyzją, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. pismo to, w ocenie organu mogło zostać potraktowane wyłącznie jako wniosek o wznowienie postępowania, do rozpatrzenia którego, zgodnie z art. 150 § 1 K.p.a., właściwy jest Prezydent [...] W. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona została przez J. D., który zarzucając postanowieniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. naruszenie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 65 § 1 K.p.a., art. 150 § 1 K.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 K.p.a., wniósł o ich uchylenie. Skarżący wskazał, iż jeszcze przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2003 r., zgłosił swój udział w sprawie, czego dowodem są pisma wystosowane do właściwego organu. Nie przesądzając zatem kwestii konieczności wznowienia postępowania podniósł, iż w pierwszej kolejności winno być rozpatrzone jego odwołanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało poglądy wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Organ wywodził, iż decyzja z dnia [...] października 2003 r. nie została skierowana do skarżącego wobec czego domniemywać można, iż organ wydający decyzję nie uznał go za stronę postępowania. Jednocześnie skarżący nie był w dniu wydania decyzji ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym spornej nieruchomości, co w konsekwencji stało na przeszkodzie uznania go za stronę, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Okoliczność ta winna być rozważona we wznowionym postępowaniu. Skoro zaś odwołanie od decyzji ostatecznej nie jest możliwe, podanie skarżącego mogło być potraktowane jedynie jako wniosek o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż podjęta przez organ w drodze postanowienia czynność przekazania pisma według właściwości, nie miała umocowania w treści wyraźnie sformułowanego żądania zawartego w tymże piśmie. W razie wątpliwości organu co do tego, czy zamierzone przez skarżącego działania wiążą się z korzystnymi dla niego skutkami, winien on udzielić skarżącemu, zgodnie z art. 9 K.p.a., niezbędnych informacji, wyjaśnień oraz wskazówek i dopiero wówczas, wobec wyraźnej woli skarżącego, potraktować pismo jako wniosek o wznowienie postępowania. Jako zasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, art. 9, art. 65 § 1, art. 150 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Dodatkowo, w ocenie Sądu, pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] października 2003 r., tj. A. J., skutkowało również naruszeniem art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. Skarga kasacyjna wniesiona została przez A. G. J. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznanie przez sąd pierwszej instancji, jako podstawę kasacji wskazał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uwzględnienie skargi mimo nieistnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonych postanowień, wskutek przyjęcia niewłaściwej wykładni art. 65 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 16 § 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., polegającej na uznaniu, iż pismo wniesione przez J. D. należało potraktować jako odwołanie, a nie jako wniosek o wznowienie postępowania, podlegający przekazaniu organowi właściwemu do rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, iż wzruszenie decyzji ostatecznej nie może nastąpić w wyniku odwołania. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono, iż J. D. nie był uprawniony do wniesienia odwołania, nawet bowiem gdyby mógł być stroną postępowania, nie brał udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a "odwołanie" wniósł po upływie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Ochrona praw strony nieuczestniczącej w postępowaniu jest zapewniona przez możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), bowiem oznacza weryfikację decyzji ostatecznej, korzystającej z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Pismo J. D. należało, według wnoszącego skargę kasacyjną, potraktować jako żądanie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zachodzą. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że obowiązkiem organów administracyjnych do których dotarło pismo J. D. z dnia 17 czerwca 2004 r., było wezwanie wnoszącego podanie do sprecyzowania żądania. W razie wątpliwości co do treści podania, organ administracji publicznej powinien wezwać do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. Organ administracji publicznej związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści przez uruchomienie właściwego, według jego oceny, trybu postępowania (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2005, s. 578). Treść omawianego pisma z dnia 17 czerwca 2004 r. nie była jednoznaczna. Przede wszystkim, J. D. domagał się doręczenia mu decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania gruntu, do którego zgłaszał roszczenia. Nawiązał nadto do poprzednich pism, kierowanych przezeń do organu i powoływał się na swoje prawa do nieruchomości i przypisał sobie uprawnienie do bycia stroną postępowania. Mogło to wskazywać na chęć zakwestionowania decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby, zarówno w trybie odwołania, jak i w drodze wznowienia postępowania administracyjnego. Przypomnieć jeszcze warto, że wnoszący pismo, niezależnie od powyższych żądań, "z ostrożności" wniósł o potraktowanie jego podania jako odwołania (wyartykułował nawet wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji). Nie było zatem podstaw, bez wezwania wnoszącego do sprecyzowania żądania, do potraktowania pisma jako podania o wznowienie postępowania. Na etapie stosowania art. 65 K.p.a. organ administracyjny nie jest władny oceniać dopuszczalności i zasadności wniesionego podania. Przesłanką zastosowania przepisu art. 65 § 1 K.p.a. o przekazaniu podania do organu właściwego jest brak właściwości organu przekazującego. Ustalenie braku właściwości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze było przedwczesne. Wykazanie tej tezy poprzedzić należy konstatacją o podzielaniu przez skład orzekający stanowiska, według którego termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. O ile jednak wnoszący podanie wyraźnie precyzuje swoje pismo jako odwołanie, oceny dopuszczalności tego żądania dokonać można stosując instytucję przewidzianą przepisem art. 134 K.p.a., nie zaś w drodze aktu wydanego na podstawie art. 65 § 1 zdanie drugie K.p.a. (patrz: B. Adamiak, op. cit. s. 578-579). Jeśli zaś z podania wynika, że intencją wnoszącego jest skorzystanie z trybu nadzwyczajnego, organ powinien w drodze wezwania ustalić, o jaki tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnej chodzi. Organ nie jest bowiem władny "wyręczyć" strony, dokonując kwalifikacji podania do odpowiedniego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej według własnej oceny. Nie może zastąpić strony i dokonać tej oceny we własnym zakresie, skoro leży to w gestii strony (patrz: Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", Wrocław 2005, s. 115). Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., następuje, zgodnie z art. 147 zdanie drugie K.p.a., tylko na żądanie strony. Unormowanie to, istotne w niniejszych rozważaniach, zostało trafnie zaakcentowane przez Sąd pierwszej instancji. Zakwalifikowanie pisma J. D. nie jako odwołania oraz ustalenie właściwości innego organu i zastosowanie art. 65 § 1 K.p.a. mogło w tej sytuacji nastąpić dopiero po poinformowaniu wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.) oraz wezwaniu do sprecyzowania żądania (art. 128 K.p.a. w związku z art. 63 § 2 K.p.a.). Powyżej wyłożone stanowisko, w zakresie wykładni i zastosowania art. 65 § 1 K.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zostało wyrażone w zaskarżonym wyroku pierwszej instancji. Nie jest więc trafny zarzut naruszenia, zaskarżonym wyrokiem, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Niezależnie od tej oceny, odnosząc się do sposobu wyartykułowania podstawy skargi kasacyjnej, jako nieprawidłowość należy uznać powiązanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z art. 65, 129 § 2, 16 § 2 i 156 § 2 K.p.a. Weryfikacja zastosowania przez organ administracyjny tych przepisów została dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazanie zaś w podstawie skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., który w świetle uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, w powiązaniu z art. 28 K.p.a. stanowił drugą przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia (właśnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), nie mogło skutkować podważeniem prawidłowości zaskarżonego wyroku, gdyż opis naruszeń zamieszczony w podstawie kasacji nie nawiązuje do owej drugiej przyczyny uchylenia postanowienia. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 P.p.s.a.