II OSK 1707/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 873/09 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 873/09 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotową decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z [...] czerwca 2009 r. nr [...] ustalającą na rzecz G. i K. L., prowadzących działalność gospodarczą jako Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe "[...]" sp. c., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo - usługowego przy ulicy [...] w Poznaniu, na działkach oznaczonych numerami [...]-[...]. Organy administracji wskazały, iż obszar, na którym planowana jest inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, iż analizę urbanistyczną przeprowadzono zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa pozwalająca na kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren posiada dostęp do drogi publicznej. Działka posiada umownie zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji spełnione jest pięć warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp). Planowany pawilon usługowo - handlowy nie należy do tej kategorii inwestycji, które negatywnie oddziaływałaby na środowisko, nie było zatem potrzeby zobowiązywania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wpływu inwestycji na środowisko. Kwestię dostępu inwestycji do drogi publicznej rozstrzygnął sąd w postanowieniu z dnia 8 października 2008r sygn. akt. INs 645/08. W skardze do sądu administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" podniosła zarzuty naruszenia: art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp; art. 53 ust. 5 upzp; § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku zagospodarowania przestrzennego; art. 7 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego artykułu. Ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp następuje poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest, więc warunkiem wydania odpowiadającej wymogom prawa decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu organ precyzyjnie opisał przeznaczenie konkretnie wskazanych budynków, co znalazło odzwierciedlenie również w załączniku graficznym do wyników analizy. Stosownie do wytycznych § 9 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku zagospodarowania przestrzennego, decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera załączniki: graficzny (zał. nr 2) oraz wyniki analizy (zał. nr 1). Zarówno do znajdujących się w aktach "Wyników analizy" (k. 280 – 284 akt adm.), jak i do decyzji pierwszoinstancyjnej (k. 311 akt adm.) załączono kopię mapy zasadniczej sporządzonej w skali1:500, na których zaprezentowano obszar analizowany, którego promień poprowadzony od granic działki inwestora, do granic przyjętego obszaru analizowanego w każdym kierunku jest większy niż trzykrotna szerokość frontu tej działki. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła wyrokowi I instancji naruszenie przepisów prawa administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności w ocenie skarżącej wyrok został wydany z naruszeniem: -art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż pomimo braku mapy zasadniczej przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i załączeniu do tego dokumentu jedynie załącznika graficznego w postaci geomapy, wymagana analiza została faktycznie dokonana w sposób prawidłowy w oparciu o mapę zasadniczą, a okoliczność zamieszczenia mapy zasadniczej w innym miejscu, spowodowane było jedynie jej błędnym wszyciem, - § 9 ust. 3 i 4 ww. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez jego nieuwzględnienie i przyjęcie, iż pomimo braku prawidłowego sporządzenia załącznika graficznego do analizy funkcji oraz cech zabudowy, analiza ta została dokonana w sposób prawidłowy, - art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) poprzez jego niezastosowanie i uznanie że brak mapy zasadniczej przy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec niezastosowania środka określonego w ustawie w stosunki do naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 7 i 77 kpa. . Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) w związku z art. 7 i 77 Kpa z uwagi na brak jego uzasadnienia. Przywołując zarzut niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy skarżący kasacyjnie winien był wskazać jakie okoliczności w jego ocenie nie zostały przez organ wyjaśnione i jaki to miało wpływ na wynik decyzji i w konsekwencji orzeczenia Sądu. Przepisy art. 7 i 77 kpa nakładają wprawdzie na organ administracji obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, jednakże prowadzenie postępowania administracyjnego odbywa się zawsze w ramach stosunku prawnego wywodzącego się z konkretnego przepisu prawa materialnego. Przepis prawa materialnego stanowiący podstawę materialną działania organu administracji, wyznacza bowiem zakres dowodowego postępowania wyjaśniającego. Wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jedynie na obowiązki organu wynikające z norm określonych w przepisach art. 7 i 77 kpa bez odniesienia ich do przepisu prawa materialnego uniemożliwia w istocie kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie. Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazał, iż naruszenia powyższych przepisów dopatruje się w braku "analizy wpływu planowanej inwestycji na warunki mieszkaniowe osób już zamieszkujących w okolicy". Jak trafnie wskazał Sąd I instancji zbadanie, czy inwestycja nie wpłynie na pogorszenie warunków mieszkaniowych ponad normy wynikające z przepisów prawa wymagane jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, dopiero na tym etapie zostaną rozstrzygnięte szczegółowe kwestie dotyczące sposobu zagospodarowania działki inwestorów i wpływu planowanej przez nich inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie nietrafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również § 9 ust. 3 i 4 tegoż rozporządzenia. Po pierwsze w zaskarżonym wyroku Sąd nie przeprowadził wykładni art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, jak również § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia, tak jak zarzucano to w podstawach skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż skarżący w istocie zarzuca błędne zastosowanie powyższych przepisów, przy czym błędne zastosowanie wywodzić by się miało z braku prawidłowej mapy zasadniczej stanowiącej załącznik graficzny zarówno do analizy funkcji oraz cech zabudowy, jak również do decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji wskazał, iż w aktach sprawy widnieje jako załącznik do analizy urbanistycznej kopia mapy zasadniczej sporządzona w skali 1:500 na której zaprezentowano obszar analizowany, którego promień poprowadzony od granic działki do granic przyjętego obszaru analizowanego w każdym kierunku jest większy niż trzykrotna szerokość frontu tej działki. W tej sytuacji zarzuty podniesione w związku z brakiem odpowiedniej mapy stanowiącej podstawę sporządzenia analizy urbanistycznej nie mogły zostać uwzględnione. Sam fakt, iż w aktach administracyjnych dodatkowo znajduje się również wydruk komputerowy mapy tzw. geomapa nie uzasadnia podniesionego zarzutu o naruszeniu przywołanych wyżej przepisów. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.