I OW 167/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta W. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta W. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania D. T. prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Prezydenta Miasta G. jako organ właściwy do wydania decyzji UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W., wnioskiem z dnia 24 czerwca 2013 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. T. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. Powyższy wniosek został złożony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. D. T. w dniu 2 kwietnia 2013 r. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z wnioskiem o przyznanie pomocy w formie ubezpieczenia zdrowotnego oraz bonów żywnościowych. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego organ przekazał powyższy wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. Zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. oraz art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, MOPS w W. wniosek D. T. o objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym zwrócił do MOPS w G. Wskazał przy tym, że zrefunduje koszty udzielonej wnioskodawcy przez MOPS w G. pomocy w formie bonów żywnościowych. Nie jest natomiast właściwy do wydania decyzji w przedmiocie objęcia D. T. ubezpieczeniem zdrowotnym, gdyż wnioskodawca jako osoba bezdomna od kilku miesięcy przebywa w G. Przy piśmie z dnia 20 maja 2013 r. MOPS w G. po raz kolejny przekazał wniosek D. T. do MOPS w W., wyjaśniając, że jeżeli Prezydent W. uznaje się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku D. T. o potwierdzenie uprawnień do świadczeń z opieki zdrowotnej, to może złożyć wniosek o rozstrzygnięcie w tej sprawie sporu w trybie art. 20 k.p.a. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., we wniosku o rozpatrzenie sporu o właściwość nie podzielił stanowiska MOPS w G., że tamtejszy organ do spraw pomocy społecznej nie jest organem właściwym do wydania decyzji w sprawie potwierdzenia prawa do ubezpieczenia zdrowotnego. Stosownie do treści art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, właściwość organu w sprawie uprawnień do świadczenia opieki zdrowotnej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie zawiera definicji pojęcia "miejsca zamieszkania". Dlatego przy ustalaniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zamiar stałego pobytu można wyprowadzić z zachowania się danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Z oświadczenia D. T. wynika, że nie wiąże on swej przyszłości z W. i nie zamierza powrócić do tego miasta. W tej sytuacji i zgodnie z dokumentacją zebraną w sprawie za obecne miejsce zamieszkania D. T. uznać należy miasto G., bowiem tam aktualnie umiejscowione jest centrum życiowe wnioskodawcy. Z tych też względów, w ocenie Dyrektora MOPS w W., przyjąć trzeba, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy przyznania D. T. prawa do świadczeń zdrowotnych ze środków publicznych jest Prezydenta Miasta G. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor MOPS w G. wniósł o wskazanie, że organem właściwym w sprawie jest Prezydent Miasta W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), spory o właściwość. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W myśl art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., sprawy te rozpoznaje Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygnięcia stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Dyrektorem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działającym z upoważnienia Prezydenta Miasta W., a Prezydentem Miasta G., albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku D. T. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Rozstrzygnięcie sporu sprowadza się zatem do ustalenia organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) Stosownie do powyższego przepisu właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Podstawą do ustalenia właściwości miejscowej organu jest miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie reguluje jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się treścią art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie świadczeniobiorcą jest D. T. Z okoliczności przedstawionych przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz z akt sprawy nie wynikają takie fakty, które pozwalałyby na powiązanie centrum spraw życiowych D. T. z którąkolwiek z miejscowości. Nie sposób zatem ustalić jego miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. W konsekwencji należy przyjąć, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa właściwości organu w przypadku, gdy stroną postępowania administracyjnego jest osoba bezdomna, jak również nie odsyła w takim przypadku do innej ustawy. W takiej sytuacji należy sięgnąć do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jako aktu normującego postępowanie przed organami administracji publicznej w przewidzianych do ich właściwości sprawach indywidualnych, rozstrzyganych decyzją administracyjną. Stosowanie przepisów Kodeksu jest wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jej art. 54 ust. 1 kwestię właściwości organu mającego wydać decyzję potwierdzającą prawo do świadczeń zdrowotnych reguluje tylko w wąskim zakresie. Odwołuje się bowiem do "miejsca zamieszkania" świadczeniobiorcy, nie normuje natomiast kwestii właściwości organów w sprawach osób bezdomnych. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to również stosowanie norm kodeksowych regulujących właściwość miejscową. Kwestie dotyczące właściwości miejscowej organów reguluje art. 21 k.p.a. Zgodnie z jego § 1 w sprawach innych, aniżeli dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy, właściwym jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju. Jeżeli jednak w taki sposób również nie można ustalić właściwości miejscowej, wówczas, stosownie do § 2 art. 21 k.p.a., sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, a w przypadku nieustalenia takiego miejsca – do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. Skoro D. T. nie ma miejsca zamieszkania, o jakim mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, to organ właściwy miejscowo w sprawie potwierdzenia jego prawa do świadczeń zdrowotnych, trzeba ustalić według reguł przewidzianych w art. 21 § 2 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta G., jako organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie (złożenie wniosku) powodujące wszczęcie postępowania w sprawie. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.