I OSK 973/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1611/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1611/10 oddalił skargę J.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o odmowie przyznania J.S. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), jest możliwe jeżeli wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz jeśli nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wskazał przy tym, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy, rozumianej jako zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową danej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Wnioskodawca, mający [...] lat, do dnia całkowitej niezdolności do pracy, tj. do dnia [...] kwietnia 2009 r., posiada udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy w wysokości około 4,5 roku oraz niewiele ponad 2 lata i 10 miesięcy okresów opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. W latach 1987-1989, 1990-1993, 1993-1995, 1997-2004 i 2004-2009 skarżący nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności skutkującej ubezpieczeniem. Ponadto organ wskazał, iż rejestracja w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej, ani też podnoszona przez wnioskodawcę praca za granicą bez ubezpieczenia nie mogą stanowić okoliczności szczególnej dla której wnioskodawca nie podejmował zatrudnienia, a trudna sytuacja materialna wnioskodawcy nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie. Zarzucił jej naruszenie prawa w szczególności art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną analizę materiału dowodowego w sprawie i odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie spełnia przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jego zdaniem spełnia warunki do przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto zarzucił organowi, iż jego stanowisko w sprawie jest niezrozumiałe i wewnętrznie sprzeczne, ponieważ organ wskazuje, iż udokumentowane przez wnioskodawcę okresy ubezpieczenia są niewielkie, ale staż pracy nie ma bezpośredniego wpływu na możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Dalej organ podaje, że skarżący był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, ale jednocześnie wskazuje, że nie można kwestionować dużej skali bezrobocia i związanych z tym trudności w znalezieniu pracy. Ponadto organ zauważa trudną sytuację materialną skarżącego, ale jednocześnie stwierdza, iż nie stanowi ona podstawy do przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. oddalił powyższą skargę podając że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek, tj. przesłanka szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącego. Niewątpliwie skarżący znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jednak świadczenie przewidziane w powyższym przepisie nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym według potrzeb determinowanych warunkami życia osoby. Przepis ten wprost nie uzależnia przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Wynika z niego konieczność wykazania, iż ubezpieczony nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach, w następstwie zaistnienia pewnych szczególnych okoliczności, które mu to uniemożliwiały. W aktach sprawy brak jest dowodów mogących wskazywać, że wnioskodawca nie podjął zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów szczególnych i uniemożliwiających zatrudnienie i pracę a ocena organu dotycząca okresu składkowego i nieskładkowego i licznych przerw w zatrudnieniu, które nie zostały usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami, są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego niezrozumiałego i wewnętrznie sprzecznego stanowiska organu należy wskazać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Organ wskazuje bowiem na fakty – staż pracy, przerwy w zatrudnieniu, rejestrację w urzędzie pracy, pracę za granicą i złą sytuację materialną skarżącego, nie kwestionuje ich, ale równocześnie odnosi się do nich i ocenia na ile stanowią one przesłankę do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się do sytuacji materialnej skarżącego Sąd wyjaśnił, iż jest ona trudna, ale nie może to stanowić samoistnej przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ jak wyjaśniono wcześniej, świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru socjalnego, a warunkiem jego otrzymania jest spełnienie wszystkich czterech przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył działający za pośrednictwem pełnomocnika J. S. zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) poprzez nietrafne przyjęcie, że nie wystąpiła jedna z obligatoryjnych przesłanek, tj. przesłanka szczególnych okoliczności, przemawiająca za przyznaniem świadczenia określonego w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy, skoro Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia przewidzianego w ustawie w sytuacji kiedy skarżący uzasadnił powód, dla którego nie podjął pracy, a mianowicie był osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, wiele lat był zarejestrowany w urzędzie pracy, zamieszkuje na terenie objętym dużą skalą bezrobocia a wobec faktu braku pracy lub nawet jej oferty, poszukiwał tej pracy za granicą, a okoliczności, takie jak stan zdrowia, nieatrakcyjność zawodowa skarżącego dla pracodawców ze względu wiek, stan zdrowia skarżącego, duża skala bezrobocia w miejscu zamieszkania stanowiły szczególne okoliczności uzasadniają brak zatrudnienia skarżącego, zwłaszcza, że skarżący był osobą aktywną w poszukiwaniu pracy. II. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 77 § 1 k.p.a., wobec pominięcia przez Sąd, że w sprawie przyznanie świadczenia z ubezpieczenia społecznego w drodze wyjątku, brak ustosunkowania się przez organ w jakikolwiek sposób do informacji skarżącego poszukiwaniu pracy, ani do faktu zamieszkiwania przez skarżącego w rejonie dotkniętym strukturalnym bezrobociem, może mieć znaczenie dla ustalenia czy zachodzą szczególne okoliczności w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1372/07, LEX nr 501014) b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżącego, nie dostrzegając okoliczności uzasadniających dlaczego skarżący nie był aktywny zawodowo, a ustalenia dokonane w zakresie, czy do skarżącego były wysyłane oferty pracy, czy skarżący odmawiał ich przyjęcia, czy skarżący zamieszkuje na terenie objętym dużą skalą bezrobocia miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych, jak również zwolnienie skarżącego od ponoszenia kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), jak i naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla argumentacji zawarte w skardze ma jednak zarzut naruszenia prawa materialnego, stąd też kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku należy rozpocząć od rozważenia zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 83 § 1 ustawy o emeryturach i rentach W ocenie Składu Orzekającego, Sąd I instancji podejmując zaskarżony wyrok, dokonał prawidłowej wykładni wskazanego w skardze kasacyjnej art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Na gruncie regulacji tego przepisu bowiem możliwe jest przyznanie świadczenia w sytuacji kumulatywnego wystąpienia trzech zasadniczych przesłanek, w stosunku do których określenie treści normatywnej nie wywołuje istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Pierwszą z tych przesłanek jest brak możliwości podjęcia pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu wieku lub całkowitej niezdolności do pracy osoby wnioskującej o świadczenie, drugą – brak niezbędnych środków utrzymania, natomiast trzecią – wystąpienie szczególnych okoliczności jako powodu niespełnienia wymagań dających prawo do emerytury lub renty. Ta ostatnia przesłanka określona jest przez ustawodawcę w postaci zwrotu ocennego, wymagającego od podmiotu stosującego prawo (organu administracji) ustalenia odpowiednich faktów (okoliczności) oraz ich oceny (oszacowania) co do skali czy natężenia ich wystąpienia tak, aby można było tym faktom (okolicznościom) przypisać status okoliczności szczególnych. Dopiero kiedy ma miejsce ustalenie wystąpienia powyższych trzech przesłanek, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ administracji może przyznać przedmiotowe świadczenie. Oznacza to, że także wówczas, gdy przesłanki te wystąpią, decyzja organu nie musi być decyzją przyznającą świadczenie, jeśli jakieś inne okoliczności (np. stan środków finansowych) to uniemożliwią. Ponadto, świadczenie to może być przyznane "na zasadzie wyjątku", a zwrot ten wzmacnia uznaniowy charakter decyzji oraz wskazuje na zaostrzenie sposobu szacowania w ramach oceny faktów "szczególnych okoliczności", stanowiących najistotniejszą przesłankę merytoryczną, decydującą o zaktualizowaniu się możliwości przyznania tego świadczenia. Stąd tak ważne jest aby organ administracji w sposób właściwy ustalił okoliczności, ocenił je (oszacował), wyznaczając albo taką skalę ich wystąpienia, która uzasadniałaby traktowanie ich jako szczególne (istnienie przesłanki) albo niewystąpienia (uzasadniającą brak przesłanki) oraz aby wskazał w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał szczególny charakter tych okoliczności czy też brak takiego charakteru faktów, które przesłankę tę spełniały w ocenie wnioskodawcy. W ocenie Składu Orzekającego za szczególne okoliczności w sprawach z zakresu art. 83 ustawy należy uznać jakieś konkretne zdarzenie lub trwały stan, które mogą powodować niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty, czyli wykluczać aktywność zawodową osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu skargi kasacyjnej, mimo, że odnosi się całościowo do wykładni art. 83 ust. 1 ustawy, nie określa, w czym upatruje błędnej wykładni tego przepisu, dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Nie wskazuje zatem, czy nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy) lub przebieg procesu wykładni (np. kolejność odwołania się do jej reguł) czy też sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni lub wynik tego rozumowania. Tym bardziej w kontekście takich uchybień nie określa, jak powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Podnosi natomiast, że organy oraz Sąd I instancji nie uwzględniły w istocie faktu, wchodzącego w zakres zastosowania tej normy, iż skarżący uzasadnił powód, dla którego nie podjął pracy (zamieszkanie na terenie objętym dużą skalą bezrobocia, nieatrakcyjność skarżącego dla pracodawców), a który w konsekwencji, biorąc pod uwagę inne okoliczności, jednoznacznie wskazuje na to, że należy jako argument uzasadniający przyznanie świadczenia potraktować fakt, że był on "osobą aktywną w poszukiwaniu pracy" (s. 2 skargi kasacyjnej). Tak sformułowany argument oznacza, iż autor skargi kasacyjnej upatruje błędnej wykładni w niewzięciu pod uwagę jednego z ważnych w jego ocenie składników stanu faktycznego. W tym kontekście nie może on być uznany za zasadny m.in. z tego powodu, że wskazuje w sposób pośredni, że zarzut naruszenia prawa materialnego związany jest z podniesieniem wadliwości ustaleń faktycznych przez organ oraz przez sąd I instancji (w kontekście niewłaściwej kontroli tego procesu). To zaś prowadzi do wniosku o nieprawidłowym sformułowaniu tego zarzutu kasacyjnego, bowiem z utrwalonego orzecznictwa, akceptowanego przez niniejszy Skład Orzekający, wynika że nie można uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd (por. wyr. NSA z dn. 12.3.2008 r., I OSK 338/2007). Oceniając zaś samą argumentację Sądu I instancji należy podnieść, że dokonał on wykładni art. 83 ust. 1 ustawy w sposób zgodny z powyżej wyrażonym stanowiskiem, co należy uznać jako trafne i zgodne z regułami wykładni przepisów prawnych. Wykładnia ta prowadzi do wyniku zgodnego z utrwalonym orzecznictwem, akceptowanym przez Skład Orzekający. W związku z tym zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazany w skardze kasacyjnej nie może być zarzutem skutecznym. Zarzut powyższy (błędnej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy w kontekście roli ustaleń faktycznych) pojawia się w zmienionej postaci w ramach zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na braku ustosunkowania się organu do informacji o poszukiwaniu pracy oraz zamieszkiwaniu w regionie o strukturalnym bezrobociu. Treść tego zarzutu, skonfrontowana z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku (s. 3) wskazuje nie na to, że podniesione dwa czynniki zostały przez Sąd pominięte, lecz że nie zostały przez organ oraz Sąd I instancji ocenione jako istotne dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku na gruncie wykładni tego przepisu, jaka została przyjęta przez organ i Sąd. Przesądza o tym m.in. argument autora skargi kasacyjnej podniesiony na jej s. 5, wskazujący na powiązanie tego zarzutu z niezakwalifikowaniem wskazanych wcześniej faktów jako szczególnych okoliczności, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. W tym kontekście nie mógł być też trafnym zarzut dokonania przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej, co miało powodować naruszenie art. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Kontrola kasacyjna w zakresie tego zarzutu winna brać pod uwagę fakt, iż zaskarżona do Sądu I instancji decyzja podejmowana była jako decyzja uznaniowa. Sądowa kontrola podejmowania takiej decyzji jest ograniczona i dotyczy w istocie procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), procesu ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Organ winien zadbać o to, aby decyzja nie posiadała cech dowolności. Kontrola sądowa obejmuje bowiem, obok m.in. wyboru sposobu załatwienia sprawy, także to, czy skorzystanie z przyznanej w ten sposób swobody decyzyjnej nie oznaczało podjęcia decyzji dowolnej. Podobnie, kontroli sądowej podlega także samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawna oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej. Na gruncie powyższego modelu kontroli decyzji uznaniowych w ramach sądowej kontroli administracji należy zaskarżony wyrok zakwalifikować jako zgodny z tym modelem, a więc zgodny z prawem. Sąd bowiem wskazał na te elementy stanu faktycznego, prawidłowo ustalone przez organy (strona skarżąca nie kwestionowała samego procesu oraz wyników ustalania stanu faktycznego, lecz podnosiła jego nieprawidłową jej zdaniem ocenę), które trafnie zostały potraktowane przez organy administracji jako niespełniające właściwości szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 ustawy. Dotyczy to zwłaszcza ustaleń w zakresie wskazanych w skardze okoliczności związanych z bezrobociem w regionie oraz nieudanymi staraniami o znalezienie pracy czy wiek i stan zdrowia powodujące dodatkowe trudności w tym zakresie. W tym stanie rzeczy należało uznać, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił.