II GSK 1369/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej U. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 144/12 w sprawie ze skargi U. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności na zalesienie oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], po rozpatrzeniu dowołania wniesionego przez [...] (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję z dnia 20 września 2011 r. o odmowie przyznania pomocy na zalesienie wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we [...]. Organ odwoławczy wskazał, iż skarżąca w dniu 26 lipca 2011 r. złożyła wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie na rok 2011. We wniosku zadeklarowała jedną działkę rolną oznaczoną literą A o powierzchni 1,60 ha w ramach schematu I - zalesianie gruntów rolnych, położoną na działce ewidencyjnej nr 773, obręb [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...]. Do wniosku skarżąca dołączyła opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o braku sprzeczności zalesienia gruntu z celami ochrony parku krajobrazowego oraz pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o braku planu ochrony dla obszaru Natura 2000, w związku z czym nie jest możliwe wydania opinii o braku sprzeczności zalesienia gruntu z celami ochrony obszaru Natura 2000. Organ II instancji podniósł, że skarżąca zadeklarowała do pomocy na zalesienie działkę ewidencyjną nr 773, która położona jest na obszarze Natura 2000 co skutkuje koniecznością zaopiniowania planu zalesienia z planami ochrony lub zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000. Organ podkreślił, iż nie może być wydana opinia o zgodności planu zalesienia z planami ochrony lub zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 z powodu brak planów dla tego obszaru. Brak takiej opinii lub brak możliwości jej wydania przez uprawniony organ nie jest równoznaczny z brakiem przeciwwskazań do wykonania zalesienia na obszarze. Organ II instancji podniósł, że Specjalny Obszar Ochrony Natura 2000 (SOO) [...] to projektowany obszar siedlisk lub gatunków wymienionych w załącznikach I oraz II Dyrektywy Środowiskowej (Dyrektywa Rady 92/43/EWG) oraz gatunków z załącznika I Dyrektywy Ptasiej (Dyrektywa Rady 79/409/EWG) a jednym z zagrożeń tego obszaru są m.in. zalesianie muraw i łąk, miejscami niewłaściwa gospodarka leśna – nasadzenia niezgodne z typem siedliska, zarastanie siedlisk półnaturalnych. Wobec tego, do czasu opracowania planu ochrony tego obszaru nie ma możliwości uznania, że zalesienie nie będzie lub będzie miało negatywny wpływ na obszar Natura 2000. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wniosła skarżąca, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarga jest nieuzasadniona, a zarzuty podniesione przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie. Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą przyznania pomocy na zalesianie, o którą ubiega się skarżąca, stanowi ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 48, poz. 390 ze zm.) Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, stanowiącym delegację ustawową dla rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220) sieć obszarów Natura 2000 obejmuje: 1) obszary specjalnej ochrony ptaków; 2) specjalne obszary ochrony siedlisk; 3) obszary mające znaczenie dla Wspólnoty, a z informacji zawartej na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (http://kielce.rdos.gov.pl) wynika, iż projektowany Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk Natura 2000 PLH260041 "[...]" o powierzchni 8616,5 ha, zatwierdzony został decyzją Komisji Europejskiej Nr 2011/64/UE z 10.01.2011 r. (Dz. U. UE Nr L 33 z 08.02.2011 r.), a zatem jest objęty siecią obszarów Natura 2000 jako obszar mający znaczenie dla Wspólnoty w rozumieniu art. 25 ust.1 pkt 3 w zw. z art. 5 pkt 2c ustawy. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 5 ustawy, organ sprawujący nadzór nad obszarem Natura 2000 sporządza projekt planu ochrony na okres 10 lat a pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. Sąd wskazał również, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wprowadzony został zakaz podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których został wyznaczony, czy pogorszyć integralność samego obszaru. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że bezsporną okolicznością jest fakt, iż dla obszaru Natura 2000, na terenie którego znajduje się działka objęta wnioskiem nie sporządzono planu ochrony ani też planu zadań ochronnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w bazie danych sieci Natura 2000, zawierającej informacje na temat obszarów nią objętych, znajdującej się na stronie internetowej Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (http://www.gdos.gov.pl/), dla obszaru o kodzie PLH260041, tj. [...] wskazane zostały następujące zagrożenia: 1. Obniżanie poziomu wód. 2. Presja urbanizacyjna. 3. Zarastanie (sukcesja w kierunku zarośli i lasu) siedlisk półnaturalnych - muraw kserotermicznych, na piaskowych, łąk świeżych i wilgotnych, torfowisk przejściowych. 4. Niekorzystne zmiany sukcesyjne zachodzące w świetlistych dąbrowach. 5. Eksploatacja surowców węglanowych, piasków i torfu. 6.Miejscami niewłaściwa gospodarka leśna - nasadzenia niezgodne z typem siedliska. 7. Zalesianie muraw i łąk. 8. Chemizacja rolnictwa. 9. Nagminne wycinanie przydrożnych drzew. W ocenie WSA, zalesienie działki rolnej wnioskowanej przez skarżącą musi zostać poddane szczegółowej weryfikacji z punktu widzenia zagrożenia, o jakim mowa w punkcie 6, co nie jest możliwe bez dokonania oceny w kontekście założeń planu zadań ochronnych opracowanego dla tego obszaru. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż dla obszaru Natura 2000, w obrębie którego znajduje się wnioskowana działka skarżącej, nie został sporządzony projekt planu zadań ochronnych ani plan ochrony, w związku z tym nie można ocenić zgodności bądź sprzeczności planowanego zalesienia z tym planem, a obszar ten jest objęty szczególną ochroną, której celem jest zachowanie określonych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków roślin i zwierząt, które Unia Europejska i Polska uważają za cenne oraz istnieją uzasadnione podstawy by stwierdzić, iż niekontrolowane zalesienie może stanowić zagrożenie dla tego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zaznaczył, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy pomoc na zalesienie nie mogła być przyznana, gdyż z uwagi na brak planu ochrony lub planu zadań ochrony dla obszaru Natura 2000 nie można ocenić, czy spełnione zostały warunki, o jakich mowa w § 4 ust. 2 pkt 4a rozporządzenia z 19 marca 2009 r. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również z zarzutami skarżącej, że do przyznania pomocy "wystarczyła" opinia RDOŚ w [...], że zalesianie nie jest sprzeczne z planami "[...]", skoro plan uchwalony dla tego Parku nie jest planem ochrony dla obszaru Natura 2000, o jakim mowa w art. 30 ust.1 ustawy. II Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 30 ustęp 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2009 i., Nr 151, poz. 1220) w związku z art. 29 ustawy o ochronie przyrody oraz w związku z § 1 i § 2 uchwały Sejmiku Województwa [...] Nr XL/700/10 w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] (Dz.Urz.Woj. Św. Nr 254, poz. 2543), poprzez uznanie, że plan ochrony [...]ustanowiony Uchwałą nie stał się planem ochrony obszaru Natura 2000 w części obejmującej obszar Natura 2000 - [...] PLH260041; 2) § 10 ust. 3 w związku z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 48, poz. 390), poprzez uznanie, że w sytuacji, w której dla obszaru Natura 2000 brak jest planu ochrony albo planu zadań ochronnych, na wnioskodawcy ciąży niemożliwy do wykonania obowiązek udowodnienia, że zalesienie nie jest sprzeczne z planami ochrony albo planami zadań ochronnych tych obszarów; zamiast uznanie, że powoływane przepisy nie mają w sprawie zastosowania, a ocena przyznania pomocy w postaci dotacji do planowanego zalesienia powinna być dokonana w kontekście ogółu przepisów dotyczących obszarów Natura 2000; 3) naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienia miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 punkt 2 p.p.s.a), a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 77, 80 i 84 k.p.a. w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę na decyzję Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi, w sytuacji w której organ prowadzący sprawę nie prowadził postępowania zmierzającego do ustalenia, czy planowane zalesianie nie jest niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa dotyczącymi obszarów Natura 2000, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalenie, że zalesienie nie jest niezgodne z tymi przepisami powodowałoby pozytywne rozpoznanie wniosku z pominięciem § 10 ust. 3 w związku z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne". b) art. 133 § 1 p.p.s.a. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia orzeczenia dlaczego, zdaniem WSA, Uchwała Sejmiku Województwa [...] Nr XL/700/10 w sprawie ustanowienia planu ochrony [...], nie zawiera elementów niezbędnych dla jej uznania za plan ochrony obszaru Natura 2000 - [...] PLH260041 w rozumieniu art. 29 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 30 ustęp 1 ustawy o ochronie przyrody, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem taka analiza mogłaby doprowadzić do wniosku, że przedmiotowa uchwała zawiera wszystkie elementy dla uznania planu ochrony [...] jednocześnie za plan ochrony obszaru Natura 2000 [...] PLH260041. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji opartej na § 10 ust. 3 w związku z § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", jako sprzecznych z art. 2 Konstytucji oraz z 92 ustęp 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł szereg argumentów na poparcie zawartych w niej zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych należy stwierdzić, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów prawa nie są trafne. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania zmierzają do wykazania, iż sprawa została wadliwie rozpoznana, ponieważ Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, błędnie przyjmując, iż w świetle § 10 ust 3 pkt 2 w zw. z § 4 pkt 4a Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesienie gruntów rolnych oraz zalesienia gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz 390), brak planu ochrony lub plany zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 jest przesłanką dla odmowy przyznania pomocy na zalesienie dla działki leżącej na terenie takiego obszaru. Należy zauważyć, że poza sporem pozostaje w niniejszej sprawie fakt, iż działka co do której skarżąca wniosła o przyznanie pomocy na zalesienie na rok 2011 znajduje się na terenie [...] oraz obszaru Natura 2000. Bezsporny jest również fakt, że dla wyżej wymienionego terenu nie został sporządzony projekt planu zadań ochronnych ani plan ochrony dla obszaru natura 2000. Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi do gruntów położonych poza obszarami Natura 2000 lub obszarami znajdującymi się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220, Nr 157, poz. 1241 i Nr 215, poz. 1664 oraz z 2010 r. Nr 76, poz. 489), chyba że planowane zalesienie nie jest sprzeczne z planami ochrony albo planami zadań ochronnych tych obszarów. Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, iż w sytuacji gdy grunt objęty wnioskiem o dofinansowanie na zalesienie leży na obszarze Natura 2000, pomoc przyznawana jest gdy planowane zalesienie grunty nie jest sprzeczne z planami ochrony albo planami zadań ochronnych tych obszarów. Takie rozumienie omawianego przepisu podyktowane jest, jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, szczególną ochroną obszarów Natura 2000, której celem jest zachowanie określonych typów siedlisk przyrodniczych i gatunków roślin i zwierząt, które Unia Europejska i Polska uważają za cenne i w związku z tym każdy plan lub przedsięwzięcie, które potencjalnie mogłoby oddziaływać na taki obszar, musi być dokładnie ocenione, by nie doszło do sytuacji, że wpływ ten byłby negatywny. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż zasadą wynikającą z przepisu § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. 2009.48.390) jest iż pomoc na zalesienie gruntów przyznawana jest rolnikowi do gruntów położonych poza obszarem Natura 2000 i tylko wyjątkowo, po spełnieniu określonych warunków, pomoc do tych gruntów może być przyznana. Warunki te są uregulowane ściśle w przepisie § 4 ust 2 pkt 4 lit. a, a więc w przypadku gdy planowane zalesienie nie jest sprzeczne z planami ochrony albo planami zadań ochronnych tych obszarów. Również przepisy prawa regulują jakimi dokumentami rolnik ma wykazać iż, mimo że grunty leżą w obszarze Natura 2000 może być udzielona pomoc na zalesienie. Z przepisu § 6 ust 2 pkt 7 rozporządzenia wynika, iż opinia o jakiej mowa w ust 1 jest opinią wydaną przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Jak wynika z pisma z dnia 20 czerwca 2011 r. wydanego przez ten organ, nie ma planu ochrony ani planu zadań ochronnych obszaru Natura 2000 na którym położone są grunty skarżącej. Ten sam organ wydał opinię o braku sprzeczności planowanego zalesienia z celami ochrony parku krajobrazowego zawartą w piśmie z dnia 20 czerwca 2011 r., a więc treść uchwały Nr XL/700/10 Sejmiku Województwa [...] z dnia 9 sierpnia 2010 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony [...] była temu organowi znana. Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 30 ust 1 w zw. z art. 29 ustawy o ochronie przyrody jak również przepisu art. 133 i 141 ust. 4 p.p.s.a. gdyż rozpoznał skargę na podstawie akt sprawy zawierających wskazane wyżej dokumenty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż plan ochrony ustanowiony uchwałą Sejmiku Województwa [...] dla [...] nie może zostać uznany – na podstawie art. 30 ust 1. ustawy o ochronie przyrody – za plan ochronny dla położonego w jego granicach obszaru Natura 2000. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak planu ochrony lub planu zadań ochronnych dla danego obszaru Natura 2000 powoduje brak możliwości oceny zgodności bądź sprzeczności planowanego zalesienie z tym planem, co rodzi skutek w postaci niemożliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku o pomoc na zalesienie danego gruntu. Niezasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów o postępowaniu tj: art. 7, 77, 80, 84 k.p.a. Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do tych zarzutów które zostały podniesione w skardze, a stanowisko przyjęte przez ten Sąd w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można podzielić poglądu kasatora, iż upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2009 r. – a zawarte w art. 29 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwój Obszarów Wiejskich jest niezgodne z wytycznymi o jakich mowa w art. 92 Konstytucji RP. Z przepisu art. 29 ustawy wynika wyraźnie zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie jest oparta na uzasadnionych zarzutach i na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.