II OSK 2690/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Artur Patalan po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/18 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca), zaskarżając go w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako "specustawa"), poprzez nieuchylenie decyzji Ministra [...] wówczas, gdy planowana przez inwestora inwestycja nadmiernie i nieproporcjonalnie ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącej. 2. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej skargą decyzji, w sytuacji gdy organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności i w konsekwencji nie zbadał merytorycznie sprawy. 3. Alternatywnie, na wypadek nie przychylenia się przez Sąd do ww. zarzutów, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy, a także art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 20, 21, 31 ust. 3 oraz art. 8 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w następstwie czego Sąd nie zbadał, czy decyzja Ministra [...] nadmiernie ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącej, a w konsekwencji również czy planowana inwestycja jest zgodna z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą kwestii zgodności z prawem zakresu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiących przedmiot własności skarżącej, które zostały przewidziane pod MOP. W ocenie skarżącej zakres wywłaszczenia mógł być mniejszy, co pozwoliłoby jej realizować na spornych nieruchomościach zamierzenie inwestycyjne, które służyłoby obsłudze podróżnych, korzystających z drogi ekspresowej S8. W pierwszej kolejności należy wskazać, co wyraźnie akcentuje się w orzecznictwie, iż organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Oceniając to czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13). Zatem WSA w Warszawie prawidłowo wskazuje, że tylko stwierdzenie, iż treść wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do odmowy wydania takiego zezwolenia. Tym samym, w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej. Z prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych następnie przez Sąd pierwszej instancji wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, a wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w przepisach specustawy drogowej. W tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o lokalizacji drogi w zakresie przedstawionym przez inwestora. Rozważając zasadność zarzutów skarżącej, w pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że droga ekspresowa jest drogą przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych, wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi (art. 4 pkt 10 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.). Urządzenia obsługi podróżnych (MOP) stanowią niezbędny element drogi ekspresowej, bez którego droga publiczna nie będzie zaliczona do dróg ekspresowych. Jednocześnie urządzenia obsługi podróżnych, co jest istotne, przeznaczone są wyłącznie dla użytkowników drogi. Wobec tego inwestor, projektując drogę ekspresową, obowiązany jest zaprojektować w przebiegu drogi ekspresowej miejsca obsługi podróżnych, które - stanowiąc jej element - będą realizowały wymóg wyłącznego przeznaczenia dla użytkowników tej drogi. Zarządca drogi (inwestor) zamierzając zrealizować cel przedsięwzięcia drogowego, w postaci rozbudowy drogi do parametrów drogi ekspresowej, nie jest zobligowany przepisami prawa do rozważania, czy ewentualnie podmiot prywatny zrealizuje na nieruchomościach sąsiadujących z drogą ekspresową inwestycję służącą obsłudze podróżnych, tj. jak przedstawia skarżąca w rozpoznawanej sprawie, uzupełniającą funkcje sąsiadującego MOP-u. Należy bowiem mieć na względzie, że stosownie do art. 11e specustawy nie można uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Dlatego też organy administracji publicznej nie miały podstaw prawnych, aby rozważać czy zezwolić na realizację inwestycji drogowej objętej wnioskiem z uwzględnieniem zamierzeń inwestycyjnych skarżącej, stanowiących zdarzenie przyszłe i niepewne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uwzględnienie planów ekonomicznych skarżącej i ograniczenie z tego powodu rozmiaru planowanego MOP-u byłoby uzależnieniem zezwolenia na realizację planowanej inwestycji drogowej od spełnienia warunku, który nie jest przewidziany przepisami prawa. Przepisy prawa nie formułują bowiem, jako warunku realizacji drogi ekspresowej, partnerstwa publiczno-prywatnego. Wprost przeciwnie, jak już wyżej wskazano, urządzenia obsługi podróżnych stanowią niezbędny element drogi ekspresowej i jako takie obligatoryjnie muszą zostać przewidziane w ciągu tej drogi, w zakresie umożliwiającym korzystanie z nich przez jej użytkowników, z uwzględnieniem również perspektywy czasowej, dotyczącej zwiększającej się ilości podróżnych. Uwzględniając powyższą argumentację za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 11c specustawy. W tym zakresie podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że materiał dowodowy został zgromadzony w sprawie w sposób wyczerpujący oraz oceniony w sposób kompleksowy i racjonalny. Za nietrafny należało uznać również zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności. W ramach postępowania odwoławczego Minister [...] ponownie rozpatrzył wniosek inwestora, zbadał poprawność postępowania organu I instancji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...] oraz poprawność decyzji kończącej to postępowanie. Wbrew zarzutom skarżącej w sprawie nie doszło do naruszenia art. 11 f ust.1 pkt 4 specustawy drogowej, a także art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 20, 21, 31 ust. 3 oraz art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić za WSA w Warszawie, że prawo własności, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Właśnie na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.