II OSK 275/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 385/17 w sprawie ze skargi S-P z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S-P z siedzibą w W. na rzecz Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 4800 zł (cztery tysiące osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. (VII SA/Wa 385/17) po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2016 r. (nr [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) postanowieniem z [...]2016 r. (znak; [...]) wymierzył S. Sp. z o.o. w Warszawie karę w wysokości [...] zł za użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części lokalu położonego na poziomie – 1, przeznaczonej na pomieszczenia zaplecza apteki i drogerii - lokal [...] bez windy, zrealizowanej na podstawie decyzji Nr [...] z [...] 2016 r. (znak: [...]), wydanej z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obejmującego roboty budowlane polegające na rozbudowie i przebudowie powierzchni (na parterze oraz poziomie -1 i -2 budynku), przeznaczonej na cele drogerii i apteki S. (lok. [...]) w Centrum Handlowym [...] w Warszawie. Zażalenie na to postanowienie wniosła S. sp. z o.o. w Warszawie. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) postanowieniem z [...] 2016 r. (znak: [...]) utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu powołał art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w którym przewidziano sankcję za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organ II instancji wskazał m.in., że podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej [...] 2016 r. stwierdzono, że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowej części lokalu. Wyjaśnił organ odwoławczy, że przez "zaplecze" należy rozumieć pomieszczenie gospodarcze, w którym gromadzi się środki umożliwiające funkcjonowanie sklepu (apteki, drogerii). Jak wynika zaś z dokumentacji fotograficznej, w przedmiotowym zapleczu ustawiono regały z kosmetykami (oznaczone nazwami producentów towarów),a pomiędzy regałami umieszczono przenośne wentylatory. Ponadto, ustawiono stojaki ze zbiornikami na wodę, kuchenkę mikrofalową, czajnik elektryczny, a na blacie rozłożono naczynia kuchenne. Dostrzegł organ odwoławczy, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają ustawowej definicji "przystąpienia do użytkowania", w związku z tym to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. Jak wskazywał MWINB przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Organ II instancji stwierdził, że podczas przeprowadzonej kontroli obiektu, obecny był pełnomocnik S. sp. z o.o. - A. M., która stosownie do treści art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego, otrzymała egzemplarz sporządzonego protokołu. Pełnomocnik ten, działając w imieniu inwestora, podpisał bez uwag protokół z obowiązkowej kontroli przeprowadzonej przez PINB, akceptując wniosek końcowy wskazujący, że "obiekt poziom - 1 jest użytkowany". Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, fakt przystąpienia do użytkowania zaplecza jest bezsporny. Protokół, jako dokument urzędowy korzysta ze zwiększonej mocy dowodowej (art. 76 k.p.a.) i jego kwestionowanie bez przytoczenia wiarygodnych dowodów obalających zawarte w min ustalenia, pozbawione jest racji. Zgodnie z art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych podejmowanych m.in. przez organy nadzoru budowlanego stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił sposób wyliczenia kary nałożonej na S. sp. z o.o. Skargę do WSA w Warszawie na opisane wyżej postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2016 r. wniosła S. sp. z o.o. w Warszawie zarzucając naruszenie następujących przepisów: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także przeprowadzenie tego postępowania w sposób niepełny, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego; w rzeczywistości stan ten nie daje podstaw do przyjęcia, że przystąpiono do użytkowania; 2) art. 8 w zw. z art. 11 oraz 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób budzący brak zaufania skarżącej do władzy publicznej, wyprowadzając wnioski stojące w sprzeczności ze stanem faktycznym; 3) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności stanu faktycznego; w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie odniósł się do przyczyn uzasadniających twierdzenie, że skarżąca użytkuje lokal 1; 4) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz art. 59g ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów; organ I instancji, z uwagi na pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego omyłkowo uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do użytkowania lokalu bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez co nieprawidłowo zastosował wskazaną regulację; 5) art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię; organ I instancji uznał, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania, gdy w rzeczywistości jedynie dokonywała czynności mających na celu przygotowanie do użytkowania; skarżąca nie korzysta z lokalu jak z zaplecza, tylko przygotowuje to zaplecze do pełnienia planowanej funkcji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2017 r. uznał skargę za zasadną i uchylił oba zaskarżone postanowienia. Wskazał, że poza sporem jest to, że [...]2016 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] wpłynęło "zawiadomienie o zakończeniu budowy" dotyczące części lokalu S. położonego na poziomie -1, przeznaczonej na pomieszczenia zaplecza i drogerii S. (lok. [...]); w ramach rozbudowy i przebudowy (na parterze oraz poziomie -1 i -2 budynku) powierzchni przeznaczonej na cele drogerii i apteki (lok. [...]) w Centrum Handlowym [...] w Warszawie. W odpowiedzi na złożone zawiadomienie, organ powiatowy poinformował spółkę, że przed przystąpieniem do użytkowania, inwestor zobowiązany jest złożyć wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji wraz z kompletem odpowiedniej dokumentacji. Zgodnie z informacją z [...]2016 r. spółka złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie, który następnie został uzupełniony pismem z [...] 2016 r. Powiatowy organ nadzoru budowlanego przyjął uzupełniony wniosek, a następnie poinformował o terminie obowiązkowej kontroli, którą wyznaczył na dzień [...]2016 r. W tym dniu, upoważniony przedstawiciel organu powiatowego dokonał kontroli części lokalu S.. Stwierdził, że inwestor przystąpił do jej użytkowania. W tym stanie rzeczy zapadło postanowienie organu I instancji o wymierzeniu S. sp. z o.o. w Warszawie kary w wysokości [...]zł za użytkowanie bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tej części lokalu oraz utrzymujące je w mocy postanowienie organu odwoławczego. Zdaniem sądu I instancji, przy ocenie zasadności wydanych rozstrzygnięć oraz zaistnienia ustawowej przesłanki przystąpienia do użytkowania należy mieć na uwadze, że skarżąca spółka była uprzedzona o kontroli bowiem wcześniej wdrożyła procedurę związaną z przystąpieniem do użytkowania. Tym samym szczególnie wnikliwie należało badać okoliczności towarzyszące dokonanej kontroli. Skarżąca, jako podmiot gospodarczy znała z pewnością obowiązujące przepisy prawa i musiała zdawać sobie sprawę, że przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie nie może do użytkowania przystąpić oraz wiedziała jaka kara się z tym wiąże. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wymagały szczególnie starannego rozróżnienia czy zastano stan obiektu w trakcie użytkowania czy też w trakcie przygotowywania do użytkowania. WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w przypadku złożenia takich informacji jak "zawiadomienie o zakończeniu budowy" czy "wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie", wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy chodzi o czynności przygotowujące do przystąpienia do użytkowania, czy już o użytkowanie, powinny być rozstrzygane na korzyść inwestora. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uzasadniły dlaczego uznały, że lokal jest użytkowany. Nie można uznać za wystarczające przywołanie tylko treści sporządzonego w sprawie protokołu oraz faktu, że przedstawiciel spółki nie kwestionował treści tego dokumentu. W ocenie sądu I instancji nie rozważono, czy lokal mający stanowić zaplecze apteki oraz drogerii był w czasie kontroli tylko przystosowywany do swojej funkcji. Organ administracji nie ocenił powoływanego przez stronę faktu, że do dnia [...]2016 r., spółka dostarczała towar do apteki i drogerii bezpośrednio od swoich dostawców lub z magazynu centralnego S. w B.. Zasadnie – zdaniem sądu – podniesiono w skardze, że przepisy ustawy nie precyzują czy i jakie rzeczy związane z wyposażaniem obiektu budowlanego np. meble i inne urządzenia niezbędne do prowadzenia działalności handlowej, mogą być wprowadzane do tego obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tym bardziej, na organie administracji ciąży obowiązek rozpoznania sprawy z poszanowaniem art. 7 k.p.a. Wg WSA w Warszawie, organy administracji nie zbadały wyczerpująco stanu lokalu i nie wyjaśniły z czego wywodzą fakt "użytkowania" funkcji zaplecza, a nie "toczącego się przygotowania do użytkowania" lokalu o tej funkcji. Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" oznacza takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Do czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego nie może być stosowana kara pieniężna, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Podkreślił sąd I instancji, że przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego czy też jego części nie jest równoznaczne z umieszczeniem w nim sprzętów. Umieszczenie wyposażenia w obiekcie budowlanym, samo w sobie nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o przystąpieniu do użytkowania obiektu. Umieszczenie tego rodzaju wyposażenia w określonych okolicznościach sprawy może mieć jedynie na celu przygotowanie do przystąpienia do użytkowania. Podkreślił sąd I instancji, że skarżąca spółka wdrożyła postępowania zmierzające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na marginesie WSA w Warszawie wskazał, że w okolicznościach sprawy nie można też wykluczyć, że osoby obecne podczas kontroli podpisały protokół z informacją o przystąpieniu do użytkowania, nie w pełni rozumiejąc to pojęcie w znaczeniu prawnym. Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok ten w całości. W ramach podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego skarga kasacyjna powoływała art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zarzucając błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że wdrożenie przez spółkę postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz świadomość inwestora zapowiedzianej obowiązkowej kontroli wymaga bacznej oceny zastanego podczas kontroli stanu obiektu. Organy nadzoru budowlanego przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowały właściwie przepis Prawa budowlanego. W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej zwana: P.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego przez niewłaściwą kontrolę legalności działania organu administracji publicznej, tj. postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]2016 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę wniesioną przez S. sp. z o.o. w Warszawie; 2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 57 ust. 7 Prawo budowlane przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nie uzasadniły dlaczego uznały, iż lokal jest użytkowany oraz nie rozważyły czy lokal mający stanowić zaplecze apteki i drogerii był tylko w tym czasie przystosowywany do swojej funkcji oraz braku oceny powołanego przez stronę faktu, że do dnia [...].2016 r. włącznie, spółka dostarczała towar do apteki i drogerii bezpośrednio od swoich dostawców, a także organy nie zbadały w sposób wyczerpujący stanu lokalu i nie wyjaśniły z czego wywodzą fakt "użytkowania" funkcji zaplecza, a nie "toczącego się przygotowywania do użytkowania" lokalu o tej funkcji - podczas gdy z uzasadnienia postanowienia MWINB wynika, iż organ w sposób prawidłowy i szczegółowy wykazał, że w niniejszej sprawie wystąpiło samowolne przystąpienie do użytkowania części obiektu zwanego zapleczem; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi wniesionej przez S. sp. z o.o. w Warszawie pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami. 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, który doprowadził do wydania zaskarżonego wyroku. 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo, że istniały przesłanki do oddalenia skargi S. sp. z o.o. w Warszawie. Wskazując na powyższe zarzuty, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi. W przypadku uznania, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Żądała także zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła S. sp. z o.o. w Warszawie, żądając oddalenia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zawierała usprawiedliwione podstawy. Zasadnie bowiem zarzucono sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. i art. 57 ust. 7 Prawo budowlane. W ocenie NSA, nie było bowiem trafne stanowisko WSA w Warszawie, iż w realiach kontrolowanej przez ten sąd sprawy, orzekające organy nadzoru budowlanego nie uzasadniły faktu użytkowania przez S. sp. z o.o. lokalu [...] w Galerii [...] w Warszawie oraz nie rozważyły, czy lokal ten, w dacie obowiązkowej kontroli, nie był jedynie przygotowywany przez inwestora do swojej funkcji. Analiza treści uzasadnienia kontrolowanego przez WSA w Warszawie postanowienia organu II instancji oraz akt administracyjnych wskazuje bowiem jednoznacznie, że organ ten nie tylko starannie ustalił i przedstawił stan faktyczny sprawy ale również trafnie ocenił poczynione ustalenia pod kątem normatywnej przesłanki warunkującej wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi bowiem, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części, o której mowa w cytowanym przepisie, to rozpoczęcie korzystania z obiektu budowlanego (części obiektu) przed uzyskaniem przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub przed upływem 14 dni od zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy i brakiem zgłoszenia, we wskazanym terminie, sprzeciwu przez ten organu. Na gruncie ocenianej sprawy zwrócić należy uwagę na dwie istotne kwestie. Pierwsza, to przeznaczenie (funkcja) spornego lokalu, druga zaś, to zakres dokonanego przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W zakresie pierwszej ze wskazanych kwestii przypomnieć należy, iż przedmiotem ustaleń i ocen w tej sprawie jest lokal stanowiący zaplecze dla apteki i drogerii. Zaplecze, to pomieszczenie znajdujące się na tzw. "tyłach", gdzie znajdują się środki pomocnicze (materiały, narzędzia, przyrządy) potrzebne do funkcjonowania np. przedsiębiorstwa (tak Wikipedia). W tej sprawie chodziło więc o pomieszczenie pomocnicze dla lokalu handlowego, w którym odbywa się sprzedaż produktów oferowanych przez S. sp. z o.o. Trafnie więc organy nadzoru budowlanego nie powiązały faktu rozpoczęcia użytkowania pomieszczenia objętego postępowaniem (zaplecza lokalu handlowego: apteki i drogerii) z użytkowaniem lokalu będącego przedmiotem zasadniczej działalności spółki (tj. sali sprzedaży kosmetyków, czy leków). Należy bowiem zauważyć, że w tej sprawie inwestor domagał się wyłącznie udzielenia pozwolenia na użytkowanie pomieszczenia zaplecza. Przez pryzmat zatem przeznaczenia (funkcji) tegoż lokalu i zastanego w dacie obowiązkowej kontroli jego stanu oceniać należało to, czy lokal ten był użytkowany, czy też inwestor podjął wyłącznie czynności przygotowawcze do przystąpienia do użytkowania tego pomieszczenia. O ile rację ma sąd I instancji przyjmując, że wszelkie wątpliwości polegające na tym, czy w sprawie mamy do czynienia z użytkowaniem obiektu, czy też jedynie przygotowaniem do jego użytkowania rozstrzygać należy na korzyść inwestora, to jednak w ocenianej sprawie wątpliwości takie nie występowały. Dostrzec bowiem należy, iż w toku kontroli lokalu w dniu [...].2016 r. ustalono, że znajdują się w nim regały, na których umieszczono kosmetyki. Nadto, między regałami znajdowały się przenośne wentylatory. Część socjalną spornego lokalu wyposażono w kuchenkę mikrofalową, czajnik, naczynia, stojaki na wodę. W lokalu znajdowały się również artykuły spożywcze i higieniczne, których stan wskazywał na korzystanie z nich. Ustalenia te nie zostały podważone przez inwestora w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Na podstawie analizy sporządzonej przez organ administracji dokumentacji fotograficznej spornego lokalu nie sposób zatem przyjmować, że lokal ten mógł być jedynie przygotowywany do swej funkcji, a nie już użytkowany. Stan bowiem tego pomieszczenia, utrwalony w dokumentacji fotograficznej, sporządzonej przez organ administracji, wyraźnie świadczy o korzystaniu z tego pomieszczenia, zgodnie ze wskazanym wyżej jego przeznaczeniem. Brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjmowania aby konieczne były jeszcze inne i dodatkowe prace, czynności bądź nakłady na ten lokal ze strony inwestora aby można było uznawać, że lokal ten w trakcie kontroli PINB jeszcze nie był użytkowany. W sytuacji bowiem umieszczenia w spornym pomieszczeniu towarów w ilości wypełniającej wszystkie dostępne półki magazynowe, a także przy uwzględnieniu stanu pomieszczeń przeznaczonych dla pracowników (kompletna kuchnia wraz ze środkami spożywczymi - k. 793, czy otwarte segregatory z dokumentami – k. 794, tablica korkowa z umieszczonymi sprawami do załatwienia – k. 793) zasadnie i trafnie przyjęły orzekające organy nadzoru budowlanego, że zaplecze jest użytkowane. O ewentualnym braku przystąpienia do użytkowania tego pomieszczenia można byłoby potencjalnie mówić wówczas, gdyby regały magazynowe nie były pełne towaru, a pomieszczenie socjalne (kuchnia), oraz biuro – pozbawione przedmiotów, na co dzień używanych w tego typu pomieszczeniach. Powyższe argumenty przemawiały za trafnością zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i za koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Nadto, spełnione zostały przesłanki, wynikające z art. 188 p.p.s.a. do rozpoznania przez NSA skargi S. sp. z o.o. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2016 r. (nr [...]). Skarga ta zaś, z przedstawionych wyżej motywów, nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie NSA, organy nadzoru budowlanego przeprowadziły w sprawie postępowanie w sposób nienaruszający art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 k.p.a., zasadnie ustalając, iż inwestor przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W związku z powyższym, NSA orzekł o oddaleniu skargi, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.