II FZ 2055/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Maciej Jaśniewicz po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia K. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 871/14 w przedmiocie odrzucenia zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 871/14 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 15 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2011 r. postanawia: oddalić zażalenie UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Gd 871/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił zażalenie K. O. na postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2014 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 194 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej zwana : "p.p.s.a."), zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia enumeratywnie wymienione w treści przywołanego przepisu. Natomiast z mocy art. 178 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. sąd odrzuca na posiedzeniu niejawnym zażalenie wniesione po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalne, jak również zażalenie, którego braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Zażalenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, kiedy ustawa wyraźnie stanowi o możliwości jego wniesienia. Jeśli ustawa przewiduje wydanie postanowienia czy zarządzenia i jednocześnie nie stanowi, że na takie postanowienie lub zarządzenie przysługuje zażalenie, to wniesienie tego środka odwoławczego jest niedopuszczalne (tak m.in. H. Knysiak-Molczyk w : T. Woś - redakcja, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 581). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skoro w katalogu postanowień wymienionych w art. 194 § 1 p.p.s.a. nie ma postanowienia, którego przedmiotem jest odmowa zawieszenia postępowania, a jednocześnie prawa do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia nie przewidział ustawodawca również w przepisach szczególnych, to należy przyjąć, że takie postanowienie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia. Od powyższego orzeczenia wywiedziono zażalenie, w którym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania jest postanowieniem kończącym sprawę i zażalenie na nie przysługuje zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Skarżącego odmowa zawieszenia postępowania w rozpatrywanej sprawie prowadzi do zamknięcia stronie drogi do sądu, co uzasadnia dopuszczalność zaskarżenia tego postanowienia w drodze zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Podkreślić należy, że postanowienie kończące postępowanie, o którym stanowi ten przepis to takie, które kończy całe postępowanie toczące się przed organem administracji publicznej lub zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w ramach postępowania administracyjnego, a nie sądowoadministracyjnego. Przepis ten nie dotyczy zatem w ogóle możliwości zaskarżania postanowień podejmowanych przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia których przedmiotem są enumeratywnie wymienione przypadki w pkt od 1 do 10. Regulacja prawna przewidziana w pkt 3 ww. przepisu daje stronie postępowania prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle redakcji analizowanego przepisu i reguł wykładni tekstów prawnych nie może budzić wątpliwości, że art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należy czytać jako przepis wyczerpujący wszystkie przypadki zaskarżania postanowień wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem są tylko dwie sytuacje w nim przewidziane. Nie można przyjmować, aby stwarzał on możliwość zaskarżania wszystkich postanowień wydawanych w przedmiocie zawieszenia postępowania, tj. o zawieszeniu postępowania i odmowie zawieszenia postępowania oraz odmowie podjęcia i podjęciu zawieszonego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego istotnym z punktu widzenia dokonywanej wykładni jest użyty przez ustawodawcę w art. 194 § 1 p.p.s.a. zwrot "których przedmiotem jest". Takie rozumienie tego przepisu potwierdzają także reguły wykładni systemowej zewnętrznej. Kwestia możliwości zaskarżenia postanowień dotyczących zawieszenia postępowania wydawanych w toku postępowania administracyjnego została (inaczej niż w p.p.s.a.) uregulowana na gruncie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 11, poz. 17 ze zm.; dalej zwana: "k.p.a."). W ustawie tej bowiem ustawodawca posłużył się zwrotem "w sprawie", także po nowelizacji dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 r. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 (opubl. ONSA 2000/4/137) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania", którym ustawodawca posłużył się w art. 101 § 3 k.p.a. chodzi o następujące rozstrzygnięcia : o zawieszeniu postępowania administracyjnego, o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego oraz o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Tego rodzaju zwrotu – "w sprawie zawieszenia postępowania" - nie zastosowano jednak w art. 194 § 1 p.p.s.a. Ustawodawca wskazał wprost w treści przepisu art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. na możliwość zaskarżenia zażaleniem tylko postanowienia, "którego przedmiotem jest" zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Już chociażby z tego względu należy uznać wymienione przez ustawodawcę przypadki jako katalog zamknięty. Wsparcia dla prezentowanej tezy o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania sądowego można również poszukiwać w poglądach doktryny i orzecznictwie sądów powszechnych wypowiadanych na gruncie art. 394 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.; zwana dalej : "k.p.c.") Jest to tym bardziej uzasadnione, gdyż treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi odwzorowanie art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. W doktrynie ukształtował się jednolity pogląd, zgodnie z którym zażalenie nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania (por.: Z. Resich i W. Siedlecki, KPC z komentarzem, Wyd. Prawnicze Warszawa 1975, s. 648; KPC z komentarzem pod redakcją K. Piaseckiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2001, s. 727; T. Ereciński - KPC z komentarzem, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004, s. 840; KPC z komentarzem pod redakcją A. Zielińskiego, Wyd. C.H. Beck Warszawa 2008, s. 615). Stanowisko to jest zgodne z wyrażonym przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 10 marca 1985 r., sygn. akt II CZ 19/85 (publ. LEX nr 8695) poglądem, że "wyczerpujące unormowanie dopuszczalności zażalenia uniemożliwia dokonywanie takich prób wykładni, które przez poszukiwanie związków wydanych orzeczeń z innymi podlegającymi zaskarżeniu prowadziłyby do dowolnego rozszerzenia katalogu postanowień wyliczonych ściśle w art. 394 § 1 k.p.c.". Pogląd o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania sądowego podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w licznych postanowieniach, np. z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GZ 359/12, z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 105/12 oraz z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OZ 224/11 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za poglądem zaprezentowanym w powyższych orzeczeniach NSA opowiada się także doktryna stwierdzając, że "jeżeli ani przepis art. 194 § 1 p.p.s.a., ani inny przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje wprost prawa strony do wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego, oznacza to, że zażalenie na to postanowienie nie jest dopuszczalne" (por. Marta Romańska w : Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz., pod redakcją Tadeusza Wosia, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 389). Wobec tego, że możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego nie została przewidziana w przepisach p.p.s.a., stwierdzić należy, iż WSA w Gdańsku prawidłowo uznał wniesione zażalenie za niedopuszczalne co z kolei skutkowało jego odrzuceniem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.