I OSK 1745/19

SENTENCJA Dnia 28 września 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Lublin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 943/18 w sprawie ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 7 listopada 2018 r., nr GN-V.7534.2.68.2018 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Lublin na decyzję Wojewody Lubelskiego z 7 listopada 2018 r., nr GN-V.7534.2.68.2018, w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 943/18, oddalił skargę. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła wniosła Gmina Lublin, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm. - dalej u.g.n.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona byłym właścicielom, pomimo że: a) powstały na niej elementy wchodzące w skład infrastruktury osiedla mieszkaniowego, którego budowa była celem wywłaszczenia, b) nie nastąpiła uzasadniająca zwrot nieruchomości zmiana celu wywłaszczenia, a jedynie modyfikacja inwestycji, która mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenia, 2) art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie Lublin odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy Lublin, II. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. - dalej k.p.a.) poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji i oddalenie skargi pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1) tej ustawy w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy Lublin. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 11 maja 2022 r. poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Nie wszystkie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z tych względów zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z 27 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a zatem co do zasady w pierwszej kolejności należałoby rozważyć zasadność zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Jednak jak wynika z akt, okoliczności faktyczne sprawy nie są kwestionowane przez żadną ze stron. Poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego istniejącego na części przedmiotowej nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania, jak również jej stanu prawnego nie są kwestionowane. Rzeczywistym przedmiotem sporu jest ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, a więc rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach tej sprawy cel wywłaszczenia został, czy nie został zrealizowany. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne są konstatacje Sądu I instancji oraz organów, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do spornego gruntu nie został zrealizowany. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14). W rozpoznawanej sprawie przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z 11 grudnia 1986 r. Zawarcie tej umowy poprzedzone było ofertą z 6 listopada 1980 r. o dobrowolne odstąpienie wyżej opisanej nieruchomości skierowaną do Z. M., matki S. M., oraz zawiadomieniem z 11 marca 1981 r., znak: GTO.VII.8221/l/81 o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z treści tej oferty oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie miało nastąpić na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L[...] na cele budowy osiedla mieszkaniowego "P[...]", na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 z 1985 r.). Realizacja celu wywłaszczenia przez wybudowanie osiedla mieszkaniowego nie podważa stanowiska, że nie wszystkie wywłaszczone tereny zostały zagospodarowane zgodnie z jego celem. Ustalenie tego, w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia, wymaga poznania tego celu i wskazania jego zakresu, następnie konfrontacji z rzeczywistym zakresem jego realizacji. Nie można zgodzić się z poglądem, że realizacja osiedla mieszkaniowego przekreśla możliwość uznania, że na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "P[...]" w Lublinie, w tym budowa zespołu szkół zawodowych wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Z przepisów Miejscowego Planu Szczegółowego L[...] z 17 sierpnia 1976 r. wynika, że objęty wnioskiem o zwrot grunt przeznaczony był pod oświatę-budowę zespołu szkół zawodowych z warsztatami i internatem (symbol D41 UO) oraz w części pod tereny parków i zieleni (dzielnicowy park wypoczynku) symbol "D34 ZP". Z późniejszej koncepcji programowo przestrzennej osiedla "P[...]" z 1986 r., a więc sporządzonej tuż przed wywłaszczeniem spornej nieruchomości, co miało miejsce w dniu 11 grudnia 1986 r., przyjęto, że działka ta ma być przeznaczona pod Zespół Szkół Gastronomicznych wraz z otaczającym go terenem zielonym i sportowym (widoczny na planie stadion sportowy bądź boisko). Okolicznością niekwestionowaną jest, że nie tylko żaden zespół szkół nie został wybudowany, ale nie został wybudowany żaden obiekt, który byłby przeznaczony dla realizacji celów oświatowych, nawet szeroko rozumianych. na spornej nieruchomości nie zrealizowano tak określonego celu wywłaszczenia. Część tego terenu zajęta jest pod ogrodzony siatką, utwardzony żwirem parking, który jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z prywatnym przedsiębiorcą. Umowa ta zawarta była pomiędzy Gmina Lublin, a osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą po nazwą A[...] K.B. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji doszło do zawarcia w dniu 24 kwietnia 2018 r. "nowej" umowy dzierżawy dotyczącej tego terenu, pomiędzy Gminą Lublin a K. S. prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: "B[...]" K. S.. W dalszej, niewielkiej części działka porośnięta jest wysokim, niekoszonym chwastem, natomiast jeszcze dalej schodzi w dół wąwozu, porośnięta jest trawą (wykoszona) oraz nasadzeniami drzew i krzewów, i w tej części zieleń ma charakter zorganizowany. Takie zagospodarowanie spornej nieruchomości nie świadczy o realizacji celu wywłaszczenia wynikającego z powyższych dokumentów urbanizacyjno-planistycznych. Podkreślić należy, że budowa osiedla mieszkaniowego "P[...]" na przestrzeni lat została zrealizowana, ale budowa tego osiedla nastąpiła na działkach sąsiednich, a nie na będącej przedmiotem zwrotu części nieruchomości. Dodatkowo należy zaznaczyć, że będąca przedmiotem zwrotu część wywłaszczonej nieruchomości jest własnością Gminy Lublin i wchodzi w skład zasobu gruntów gminy i nie jest częścią osiedla "Poręba" gdyż do tego gruntu spółdzielnia mieszkaniowa nie posiada i nie posiadała tytułu prawnego, a w konsekwencji nie zarządza tym gruntem. Decyzje o sposobie wykorzystania części przedmiotowej nieruchomości gminnej podejmuje wyłącznie gmina, a nie spółdzielnia mieszkaniowa, która realizuje funkcje i cele mieszkaniowe na sąsiednich nieruchomościach, do których posiada tytuł prawny i na których znajdują się osiedla mieszkaniowe wraz ze stosowną infrastrukturą. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela niejednokrotnie prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji danego osiedla i co zostało zrealizowane. Jednak w rozpoznawanej sprawie mamy stan faktyczny i prawny o tyle odmienny, że przedmiotowa część nieruchomości nie została objęta terenem, na którym zrealizowana została inwestycja w postaci osiedla mieszkaniowego wraz ze stosowną infrastrukturą, ale pozostała w zasobie gruntów gminy. Tym samym nie budzi wątpliwości, że na terenie spornej działki nie tylko nie powstał przewidziany w planie zespół szkół, ani żadna inna inwestycja służąca celom oświatowym, nie powstał również inny obiekt w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, albowiem działka ta pozostała poza terenem osiedla, rozumianym zarówno w sensie faktycznym jak i prawnym. Znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu parking nie może być traktowany jako obiekt, który został zrealizowany w ramach osiedla mieszkaniowego, jego usytuowanie poza osiedlem, a więc w oddaleniu zarówno od budynków mieszkalnych jak i innej infrastruktury osiedlowej, natomiast usytuowanie w pobliżu głównej drogi gminnej - Al. J[...] sprawia, że parking ten jest ogólnodostępnym płatnym parkingiem służącym prowadzeniu działalności komercyjnej. Stąd też parking ten nie jest funkcjonalnie powiązany z osiedlem mieszkaniowym "P[...]" zarówno ze względu na położenie poza terenem osiedla, jak również ze względu na fakt, że zarządzająca osiedlem spółdzielnia mieszkaniowa nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajduje się parking. Zasadnie również organy ustaliły, a Sąd I instancji prawidłowo to ocenił, że istniejąca na części działki przeznaczonej do zwrotu zieleń stanowi realizację celu wywłaszczenia. Jak wskazano wcześniej, aktualna działka nr 4[...] (obr. 2[...], ark. 2), położona w Lublinie przy ul. J[...], w obszarze której znajdują się będące przedmiotem zwrotu działki oznaczone dawnym nr 3[...] i 3[...], wchodzi w skład zasobu gminnych nieruchomości, znajduje się poza terenem osiedla mieszkaniowego, zarówno ta część na której funkcjonuje parking, jak i ten fragment, na którym urządzono zieleń począwszy od 2008 r. Tym samym ta część działki będącej przedmiotem zwrotu, na której znajduje się zieleń, nie jest ani funkcjonalnie ani prawnie częścią osiedla mieszkaniowego, natomiast celem wywłaszczenia nie było przeznaczenie pod miejskie tereny zielone. Jak zaznaczono wcześniej, ustalenia faktyczne i prawne dotyczące okoliczności niniejszej sprawy nie są kwestionowane, zaś spór dotyczył oceny prawnej poczynionych ustaleń z punktu widzenia możliwości żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, a więc oceny, czy w tych okolicznościach sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynione przez organ ustalenia, które znalazły wyraz w zaskarżonej decyzji oraz przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrola zaskarżonej decyzji są prawidłowe i prowadzą do zasadnego wniosku, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia na części wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: prawa materialnego sformułowane w pkt I.1, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., oraz przepisów postępowania sformułowane w pkt II, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, są niezasadne. Nadto w skardze kasacyjnej w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego w pkt I.2 wskazano na naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego odszkodowania. Zarzut ten był już podnoszony w skardze, a Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu i wyjaśnił, dlaczego art. 140 ust. 4 u.g.n. nie mógł być uwzględniony. Ze stanowiskiem Sądu I instancji należy się zgodzić. Mianowicie wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1323/13 oraz z 7 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1367/19). W tym wypadku, skoro na części nieruchomości będących przedmiotem zwrotu cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, to nakłady, które tym samym nie realizowały tego celu, nie mogą powiększać wartości nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n. Mając powyższe na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. jest niezasadny, natomiast skarga kasacyjna nie zawiera innych zarzutów zarówno materialnoprawnych jak i przepisów postępowania dotyczących zwrotu ustalonego odszkodowania. W takich okolicznościach, mając na uwadze niezasadność podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.