I GSK 1094/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1572/19 w sprawie ze skargi J.L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1572/19, oddalił skargę J. L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: Na podstawie umowy z [...] września 2012 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznała skarżącemu pomoc finansową w wysokości 300 000 zł w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Pismem z 25 kwietnia 2017 r. Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wezwał skarżącego do dobrowolnego zwrotu nienależnie pobranych środków finansowych, otrzymanych w związku z realizacją operacji w ramach ww. działania, z powodu niedopełnienia przez skarżącego zobowiązań określonych w § 5 umowy. Skarżący pismem z 2 lipca 2018 r. wniósł o "uchylenie decyzji nakładającej zwrot za maszyny z dofinansowania przyznanego umową we wrześniu 2012". W odpowiedzi Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR pismem z 19 października 2018 r. podtrzymał swoje stanowisko co do zasadności żądania zwrotu nienależnie pobranej płatności i poinformował stronę, że właściwym do rozstrzygania sporów stron odnośnie postanowień umów cywilnoprawnych jest sąd cywilny. Następnie, w dniu 6 grudnia 2018 r. skarżący złożył wniosek o "wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, znak: [...], wydanej przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie wniosku strony o uchylenie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania przyznanego umową z września 2012 r.". Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Prezes ARiMR odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego "w związku z wnioskiem z dnia 6 grudnia 2018 r. złożonym przez Pana M. B. działającego w imieniu pana J. L. o wszczęcie postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, wydanej przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie wniosku strony o uchylenie decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dofinansowania przyznanego umową z września 2012 r." ze względu na brak materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia tego żądania w trybie administracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] lipca 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując, iż odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje m.in. w przypadku, gdy nie istnieje akt administracyjny, którego ważność można by poddać ocenie. W ocenie organu odpowiedź z 19 października 2018 r., udzielona skarżącemu przez Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w związku z prośbą skarżącego "o uchylenie decyzji nakładającej zwrot za maszyny z dofinansowania przyznanego umową we wrześniu 2012", jest pisemną informacją (pismem) o podtrzymaniu przez ARiMR – jako stronę umowy cywilnoprawnej – stanowiska co do konieczności zwrotu przez skarżącego nienależnie wypłaconych mu środków finansowych. Nie jest to akt administracyjny (decyzja ani postanowienie), a zatem nie podlega ona określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) nadzwyczajnym trybom wzruszenia, dlatego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z 19 października 2018 r. jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. L. na powyższe postanowienie. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 19 października 2018 r. i z 25 kwietnia 2017 r. dotyczą zwrotu środków przekazanych przez Agencję na podstawie umowy. W tych sprawach przepisy prawa nie przewidują ustalenia należności z tytułu nienależnie pobranych środków w drodze decyzji administracyjnej, natomiast ustawa kieruje Agencję do dochodzenia ustalenia obowiązku zwrotu tych środków na drogę postępowania cywilnego. Analizowanych pism nie można więc uznać za decyzje, gdyż nie zawierają one rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie indywidualnej załatwianej w drodze decyzji. Stanowisko organu zawarte w tych pismach nie wiąże organu, może być zawsze zmienione, nie posiada waloru res iudicata. Zatem, skoro pisma te nie mają cech prawnych decyzji administracyjnej, to nie mogą podlegać stwierdzeniu nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego organ prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne i zaistniała przesłanka odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. W świetle powyższego WSA uznał za niezasadny zarzut braku zastosowania w sprawie art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. 2019 r. poz. 1505 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), albowiem z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że ma on zastosowanie do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji. W rozpoznawanej sprawie przepisy nie przewidują załatwienia w drodze decyzji administracyjnej sprawy ustalenia nienależnie pobranych środków publicznych przekazanych na podstawie umowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. L., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2019 r., jak również poprzedzającego go postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. wydanego przez Prezesa ARiMR oraz decyzji Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z uwagi na brak w przepisach prawa podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, podczas gdy właściwa wykładnia przepisu art. 61a § 1 k.p.a. powinna prowadzić do stwierdzenia, że taką podstawę w niniejszej sprawie stanowi art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Organ nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjną nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w realiach sprawy nie występują. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie podstawami skargi kasacyjnej oznacza, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Istota postawionego zarzutu zmierza do wykazania, że pismo z 19 października 2018 r. było decyzją administracyjną, której nieważności skarżący mógł się domagać na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zatem – jego zdaniem – odmowa wszczęcia postępowania w tej sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest niezgodna z prawem. Wobec tak postawionego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje akt (decyzja), który ma być badany w postępowaniu nadzorczym. W rozpoznawanej sprawie Minister przyjął, a Sąd pierwszej instancji trafnie to stanowisko zaakceptował, że kwestionowane przez skarżącego pismo nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe są ustalenia WSA, że rozstrzygniecie to zostało podjęte na podstawie i w granicach uprawnień wynikających z umowy z [...] września 2012 r. zawartej pomiędzy skarżącym a Agencjią w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Wspomniana umowa niewątpliwie ma charakter cywilnoprawny, a zgodnie z jej postanowieniami wszelkie ewentualne spory związane z jej realizacją miały podlegać rozstrzygnięciu przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Agencji (§ 18 umowy). Należy zgodzić się z poglądem, że w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje przepis prawa materialnego, który mógłby stanowić podstawę prawną wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na podstawie umowy. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.) wynika, że do postępowań w sprawach przyznania pomocy na podstawie umowy prowadzonych przez podmioty wdrażające (a więc także – jak w sprawie niniejszej – w ramach działania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, tj. "Modernizacja gospodarstw rolnych") nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast przepis art. 30 ust. 1 ustawy o ARiMR stanowi, że w sprawach dotyczących ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, które zostały przekazane przez Agencję na podstawie umowy w związku z realizacją Wspólnej Polityki Rolnej, Wspólnej Polityki Rybackiej lub sektorowego programu operacyjnego: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej – stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W tych okolicznościach za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR, zgodnie z którym jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Jak wyjaśniono powyżej, skoro w rozpoznawanej sprawie przepisy nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu płatności przyznanych na podstawie umowy, to też przepis art. 10 ust. 1 ww. ustawy nie mógł mieć zastosowania. Z kolei wykładnia art. 156 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że instytucja stwierdzenia nieważności może być stosowana jedynie wobec decyzji administracyjnych oraz postanowień, od których przysługuje zażalenie (art. 126 k.p.a.). Skoro zatem pisma z 19 października 2018 r. nie można uznać za decyzję administracyjną, to wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu zasadnie odrzucono na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Innymi słowy, w ocenie Naczelnego Sąd Administracyjny w sytuacji, gdy nie został wydany akt, którego nieważność mogłaby zostać stwierdzona, w trybie i na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że prowadzenie postępowania w tej sprawie stwierdzenia nieważności nie było możliwe. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną