II OSK 1307/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 786/08 w sprawie ze skargi Gminy Koszyce na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r., nr PN.II.0911-199-07 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr IX/60/07 Rady Gminy z dnia 27 listopada 2007r. w sprawie zasad używania herbu i flagi Gminy Koszyce oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 786/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r., nr PN.II.0911-199-07, wydane w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Koszyce z dnia 27 listopada 2007 r., nr IX/60/07, w sprawie zasad używania herbu i flagi Gminy Koszyce. Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy. Uchwała z dnia 27 listopada 2007 r. wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz na podstawie § 4 uchwały Rady Gminy Koszyce z dnia 26 lutego 2003 r., nr IV/33/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Koszyce (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2003 r., nr 71, poz. 997 ze zm.). Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 usg, rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność powyższej uchwały. W ocenie organu nadzoru, uregulowania uchwały naruszały obowiązujący porządek prawny, a w szczególności ustawę o samorządzie gminnym oraz zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W demokratycznym państwie prawa organy państwa winny działać na podstawie prawa, co oznacza, iż wszelkie działania takich organów winny mieć konkretną podstawę prawną w obowiązującym porządku prawnym. W sytuacji, gdy dane działanie wiąże się z nałożeniem na obywateli czy inne podmioty obowiązków, podstawa taka powinna być precyzyjnie określona, co wynika z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Kwestionowana uchwała została podjęta przez Radę Gminy w Koszycach z naruszeniem kompetencji, tj. bez podstawy prawnej upoważniającej organ stanowiący do takiego działania. Przywołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowił zdaniem organu nadzoru wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały. Stosownie bowiem do brzmienia tego przepisu rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawie herbu gminy. Tym samym przepis ten upoważnia radę gminy jedynie do ustanowienia herbu, a nie określenia zasad jego używania. Podstawy prawnej podjęcia kwestionowanej uchwały nie może stanowić przepis aktu prawa miejscowego, jakim jest Statut Gminy Koszyce. Ponadto organ nadzoru stwierdził, że w § 6 uchwały Rada Gminy postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego. Stanowiąc o takim trybie wejścia w życie uchwały, Rada Gminy uznała przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego. Kwestie związane z ochroną herbu i flagi jednostki samorządu terytorialnego regulują przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r. nr 119, poz. 1117 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 131 ust. 2 ustawy podmiot, który chce uzyskać prawa ochronne na dane oznaczenie, zawierające m.in. herb miejscowości, musi wykazać się posiadaniem zezwolenia właściwego organu. Organ nadzoru nie zakwestionował prawa do udzielania zgody na używanie herbu w toku postępowania rejestrowego, jak również prawa gminy do określania zasad jego używania w drodze umowy cywilnoprawnej. Przepisy ustawy Prawo własności przemysłowej, regulując kwestie ochrony herbu jako znaku towarowego oraz sposób udzielania zezwolenia na używanie go w obrocie, stanowią pełną regulację tej materii, nie dopuszczając jej modyfikacji czy uzupełnień w drodze działalności uchwałodawczej rady gminy. W skardze Gmina Koszyce wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Małopolskiego, wskazując w uzasadnieniu, że nie ma przepisów regulujących zasady ustalania i używania herbu gminy. W tym zakresie należy więc odwołać się do zasad heraldyki. Jedynym przepisem normującym tę sprawę jest art. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 maja 1990 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym, zgodnie z którym gmina może używać pieczęci urzędowej zawierającej herb gminy w miejsce godła państwa. Insygnia gminy, jako jej dobra osobiste, podlegają ochronie na zasadach ustalonych w art. 43 w zw. z art. 23 i 24 K.c. Skoro rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie herbu i flagi gminy, to może ustalać także zasady ich używania. Przepis art. 18 u.s.g. opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że poza gestią rady znajdują się tylko te sprawy lokalne o znaczeniu publicznym, które z mocy ustawy samorządowej lub innych ustaw należą do właściwości innych organów gminy, np. wydawanie decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości wójta gminy (zob. art. 39 u.s.g.). Przywołanie zapisów statutu gminy w podstawie prawnej, zdaniem strony skarżącej było zasadne, gdyż statut gminy jest aktem prawnym o charakterze normatywnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał dotychczasową argumentację i wskazał, że skarżąca dokonała w uzasadnieniu skargi błędnej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który to przepis przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję wyłącznie do ustanowienia herbu gminy. Nie daje on natomiast radzie gminy uprawnień do podejmowania uchwał we wszystkich sprawach związanych z herbem gminy. Z tego więc względu dokonując analizy przywołanego przepisu koniecznym pozostaje zastosowanie reguł wykładni systemowej przy pomocniczym jedynie wykorzystaniu wykładni gramatycznej. Realizacja zadań własnych gminy wskazanych w art. 7 u.s.g. wymaga upoważnienia zawartego w ustawach szczególnych, a podjęcie tego rodzaju uchwały byłoby dopuszczalne tylko w przypadku zamieszczenia w ustawie szczególnej stosownej delegacji prawodawczej dla rady gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i podniósł, że trafny jest pogląd Wojewody Małopolskiego, iż przedmiotowa uchwała Rady Gminy w Koszycach w sprawie zasad używania herbu i flagi stanowi akt prawa miejscowego. Ma ona bowiem charakter normatywny, abstrakcyjny, generalny i zewnętrzny. Sąd nie podzielił natomiast poglądu, że przedmiotowa uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Konstytucyjny system źródeł prawa zakłada, że akty prawa miejscowego muszą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach (art. 94 Konstytucji). Tę konstytucyjną zasadę powtarzają też poszczególne ustrojowe ustawy samorządowe, w tym również art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który odsyła do upoważnień zawartych w innych ustawach. Kwestia ustanawiania herbów i flag jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana m.in. w ustawie z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130 ze zm.). W art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach zawarto uprawnienie dla jednostek samorządu terytorialnego do ustanawiania w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Natomiast w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ustawodawca wskazał, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach: herbu gminy, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników. Z treści tych przepisów wynika uprawnienie rady gminy do regulowania w drodze uchwał wszystkich spraw związanych z herbem i flagą gminy, a więc również zasad oraz warunków ich używania. Uprawnienie gminy do ustanawiania własnego herbu wynika z ustawy o odznakach i mundurach i dlatego ustawodawca nie miał powodu by ponownie przyznawać gminie takie uprawnienie w innej ustawie. Art. 18 u.s.g. określa zakres spraw oddanych do wyłącznej właściwości rady gminy, ustala więc podział zadań pomiędzy poszczególnymi organami jednostki samorządu terytorialnego. Treść art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. przyznaje radzie gminy prawo do podejmowania uchwał "w sprawach" herbu, a nie jedynie do jego ustalenia. Gdyby ustawodawca chciał, by rada gminy jedynie ustalała swój herb, inaczej sformułowałby treść tego przepisu. Podobne stanowisko na tle tego przepisu zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 383/06. Sąd powołał się na wzajemną relację pojęć "sprawy" i "zasady" i wskazał, że normatywne pojęcie "sprawy" jest pojęciem zbiorczym, obejmującym wiele szczegółowych kwestii. Pojęcie "sprawy" jest szersze, bowiem w jego ramach mieści się również "określanie zasad". Zdaniem Sądu, uwzględniając postulat racjonalnego ustawodawcy, brak jakichkolwiek przeciwwskazań do przyjęcia poglądu, iż tożsamym zwrotom językowym, używanym przez prawodawcę w tym samym akcie prawnym, należy w każdym przypadku nadawać identyczne znaczenie. Skoro zatem w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy samorządowej zostało użyte identyczne, jak w art. 18 ust. 2 pkt 9 sformułowanie "sprawy", w obu przypadkach trzeba mu nadać to samo znaczenie. Wprawdzie Rada Gminy Koszyce w podstawie prawnej uchwały nie powołała prawidłowej podstawy prawnej swojej uchwały, ale taka podstawa prawna istnieje i stanowi ją art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach. Brak powołania właściwej podstawy prawnej, jeżeli taka podstawa prawna istnieje w systemie prawnym, nie może zaś skutkować stwierdzaniem nieważności uchwały, nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Sąd doszedł do wniosku, iż herb gminy należy traktować jako jej dobro osobiste. Na podstawie art. 24 Kodeksu cywilnego w przypadku używania jej herbu przez inny podmiot gmina może żądać zaprzestania tego działania, usunięcia jego skutków, zadośćuczynienia pieniężnego, zapłaty odpowiedniej sumy pieniężnej na wskazany cel społeczny (art. 448 K.c.), bądź odszkodowania na zasadach ogólnych. Ponadto jednostka samorządu terytorialnego może szukać ochrony swojego herbu w oparciu o ustawę z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r., nr 119, poz. 1117 ze zm.), ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo autorskie i prawa pokrewne (Dz. U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.) oraz ustawę z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm.). Nie wyłącza to jednak prawa rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia zasad używania herbu, skoro ustawodawca taką kompetencje przewiduje, tworząc stosowną podstawę prawną. W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski zarzucił naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię, a to poprzez uznanie, iż przywołany przepis stanowi wystarczającą podstawę prawną do podjęcia uchwały w sprawie zasad i warunków używania herbu gminy, mającej charakter aktu prawa miejscowego oraz naruszenie przepisu art. 151 w związku z art. 148 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie odpowiedzi na skargę. W oparciu o powyższe organ nadzoru domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznania skargi i jej uwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej interpretacji art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., który jej zdaniem przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencję wyłącznie do ustanowienia herbu gminy. Nie daje on natomiast Radzie Miasta uprawnień do podejmowania uchwał we wszystkich sprawach związanych z herbem gminy. Zdaniem strony skarżącej posłużenie się jedynie gramatyczną metodą odczytywania znaczenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie pozwala na zdekodowanie znaczenia norm prawnych w nim zawartych. Z tego więc względu dokonując analizy przywołanego przepisu koniecznym pozostaje zastosowanie reguł wykładni systemowej przy pomocniczym jedynie wykorzystaniu wykładni gramatycznej. Na gruncie polskiego sytemu prawa przyjmuje się, iż do wydania aktu prawa miejscowego - a taki charakter z istoty swojej posiada regulacja dotycząca zasad używania herbu - koniecznym jest zaistnienie koniunkcji trzech norm: zadaniowej, kompetencyjnej i normy szczególnej. Nie można bowiem stanowić prawa miejscowego powołując się wyłącznie na przepisy ustalające zadania gmin i na przepisy kompetencyjne. Tymczasem, poszukując podstawy prawnej do przyjęcia regulacji o treści kwestionowanej przez skarżącego, dopatrzyć można się w obowiązującym porządku prawnym jedynie normy zadaniowej zawartej w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz ogólnych norm kompetencyjnych ujętych w art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 13 u.s.g. Nie ma wyraźnej ustawowej podstawy prawnej dla rady gminy, która określałaby warunki do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiotowej materii. W doktrynie podkreśla się, iż art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowią normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których można wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela. Realizacja zadań własnych gminy wymaga upoważnienia zawartego w ustawach szczególnych. Konkluzja wynikająca z prawidłowo zastosowanej w niniejszej sprawie wykładni systemowej wzmiankowanego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., powiązanej z użyciem reguł wykładni językowej, sprowadza się to stwierdzenia, iż tylko ten przepis prawa, który przewiduje podjęcie przez radę gminy uchwały dotyczącej "zasad", a więc określa właściwy podmiot, konkretyzuje przedmiot unormowania i jego formę prawną, może stanowić szczegółową normę materialnoprawną uprawniającą do wydania aktu prawa miejscowego. A contrario podstawy takiej nie stanowi przepis przyznający danemu organowi ogólną kompetencję do podejmowania uchwał "w sprawach". Wobec powyższego niedopuszczalne jest oparcie uchwały określającej zasady używania herbu, która z uwagi na swoje cechy stanowi akt prawa miejscowego, wyłącznie na art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Działając bez podstawy prawnej Rada Gminy Koszyce naruszyła także konstytucyjną zasadę legalności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Zasada ta zobowiązuje ograny władzy publicznej, a zatem również organy samorządu terytorialnego, do działania na podstawie i w granicach prawa. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść tych organów. Przepis art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do stanowienia przepisów gminnych wymaga wyraźnej delegacji (określenia) kompetencji tj. określenia właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie. Na organie władzy spoczywa cały ciężar dowodu, że podjęte przez ten organ działanie władcze zostało legitymowane przez ustawowy przepis szczególny, odstępujący w takim przypadku od domniemania niedopuszczalności działania władczego. Negatywne domniemanie kompetencji, płynące wprost z zasady praworządności, przesądza o niedopuszczalności utożsamiania ze sobą norm o zadaniach wraz z ogólnymi normami kompetencyjnymi i norm określających kompetencje do działań władczych. System ochrony herbu oraz sposób udzielania zezwolenia na jego używanie w obrocie zostały całościowo i w sposób kompletny przez ustawodawcę unormowane na gruncie przepisów ustawy Prawo własności przemysłowej. System ten nie dopuszcza możliwości dokonywania jakichkolwiek modyfikacji czy też uzupełnień w drodze działalności uchwałodawczej Gminy. Podobnie ochrona cywilnoprawna została kompletnie uregulowaną normami prawa cywilnego i procedury cywilnej, które to przepisy nie przewidują dalszej, szczegółowej regulacji przedmiotowych kwestii, za pomocą norm prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, zb. LEX nr 266229). W skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego przywołano obie podstawy kasacyjne, przy czym zarzut naruszenia przepisów postępowania ograniczył się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie zastosował się do wywodów odpowiedzi na skargę. Tak postawionego zarzutu nie sposób uznać za usprawiedliwiony. W przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma bowiem przepisu nakazującego sądowi zastosowanie się do wywodów pisma procesowego strony, nawet jeżeli w przekonaniu wnoszącego pismo procesowe, racje w nim zawarte są uzasadnione. Przywołane w tym względzie przepisy art. 151 i art. 148 P.p.s.a. zawierają jedynie normy ogólne, których adresatem jest sąd I instancji, a dotyczą one sposobu wyrokowania w przypadku uwzględnienia skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru oraz w przypadku oddalenia skargi. Unormowania te nie mają nic wspólnego ze zgłoszonym uzasadnieniem podstawy kasacyjnej, co – ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi - wyklucza możliwość uwzględnienia tak postawionego zarzutu. Jedynym zagadnieniem materialnoprawnym, jakie wyłoniło się na tle zarzutów skargi kasacyjnej, była kwestia dopuszczalnosci ustanowienia przez radę gminy zasad używania swojego herbu i flagi. W grę wchodzić tu będą przepisy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. nr 31, poz. 130), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu "Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać, w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole", oraz art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., nr 204, poz. 2086, ze zm.), a także wznoszenia pomników. Z zestawienia tych aktów prawnych należy wysnuć wniosek, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest trafne. Sprowadza się ono do akceptacji poglądu, że do właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał nie tylko o ustanowieniu herbu i flagi gminy, ale także uchwał regulujących zasady ich używania. Zgodzić się wprawdzie należy z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ma charakter przepisu kompetencyjnego i wyciąganie zeń wniosków przy posłużeniu się wykładnią gramatyczną nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia w nim samoistnej normy materialnoprawnej, mogącej stanowić podstawę tworzenia norm prawa miejscowego, do których zaliczyć należy również uchwalę w sprawie zasad używania herbu lub flagi gminnej. Tym niemniej autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, odczytywany w powiązaniu z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., nie tylko nie stwarza przeszkody do uchwalenia zasad posługiwania się tymi insygniami gminnymi, ale mieści w sobie implicite uprawnienie do uregulowania takiej materii, bez czego samo uchwalenie herbu lub flagi nie wiązałoby się z jakimikolwiek możliwościami praktycznego ich używania lub wykorzystywania. Zasady te muszą uwzględniać wymogi heraldyczne oraz nie mogą stać w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym, a w szczególności nie powinny zawierać norm powtarzających unormowania wynikające z innych przepisów prawa i ustanawiać norm ochronnych o charakterze restrykcyjnym sprzecznych z tymi, które wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1454/08 (nie publ.), w którym stwierdzono, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach mówi wprawdzie jedynie o prawie jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia własnego herbu, ale w kontekście postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., umocowujących radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach herbu, należy uznać prawo gminy "do podejmowania wszelkich uchwał w przedmiocie własnego herbu, o ile nie zmieniają one uregulowań prawnych powszechnie obowiązujących w tym zakresie na terenie kraju, ponieważ osoba prawna – nawet, jeżeli jest równocześnie osobą prawa publicznego – jest uprawniona do dysponowania swoim dobrem osobistym". W piśmiennictwie także zalicza się insygnia gminy do jej dóbr osobistych (A. Szewc, G. Jyż, Zb. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", wyd. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa, 2005, str. 173). Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia prawa materialnego, w zakresie wskazanym w granicach skargi kasacyjnej, nie odnoszącym się do szczegółowych rozwiązań przyjętych w przedmiotowej uchwale, nie jest zasadny i tym samym nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych i nie dopatrując się podstaw do stwierdzenia z urzędu nieważności wyroku I instancji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.