II GSK 574/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 855/15 w sprawie ze skargi R.C. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Rz 855/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R.C. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 5 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w T. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. We wniosku zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 7,00 ha, w tym działkę rolną A nr [...],[...] i [...] o powierzchni 3,40 ha, działkę rolną B nr [...] o powierzchni 1,28 ha, działkę rolną C nr [...] o powierzchni 2,13 ha oraz działkę rolną D nr [...] o powierzchni 0,19 ha. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej organ stwierdził, że w przypadku działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...] i [...] (działki rolne A, B i D) wniosek złożył również inny producent rolny – M.C. W odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień skarżąca podtrzymała deklaracje działek rolnych zgłoszonych do płatności oraz wskazała, że użytkuje powyższe działki na których są uprawiane warzywa oraz sad. Do akt sprawy dołączyła akty notarialne, z których wynika, że sporne działki są jej współwłasnością wraz z mężem – A.C. W związku z powyższym po przeprowadzeniu postępowania ustalono, że działki znajdowały się w faktycznym posiadaniu A.C. wykonującego prace na działkach w imieniu córki M.C. Dokonując powyższych ustaleń organ I instancji oparł się na zeznaniach A.C., który wyjaśnił, że pozostaje z żoną – R.C. w nieformalnej separacji. Wskazał, że w imieniu córki M.C., która przebywa w Norwegii, użytkuje zadeklarowane działki ewidencyjne nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Działki nr [...] i [...] to jego ojcowizna, natomiast działki nr [...],[...] i [...] zostały zakupione wspólnie z małżonką, która nigdy nie pracowała w polu, a jedynie pobierała dopłaty, których nie inwestowała w gospodarstwo. Na spornych działkach pracował korzystając z pomocy brata i bratowej. Zeznania te potwierdziła córka skarżącej – A.C., która wskazała, że wszystkie działki uprawiał ojciec, ponosił koszty związane z utrzymaniem tych działek. Potwierdzili to również: Z.W., J.C., K.P., M.C. oraz S.S. – sołtys miejscowości, w której znajdują się sporne działki. Organ nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącej, która wskazała, że razem z mężem prowadzi gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 7,68 ha. Przyznała, że na działkach będących ojcowizną męża w 2014 r. nie była, natomiast na pozostałych działkach ([...],[...] i [...]) wykonywała różne prace polowe popołudniami lub w soboty, gdyż pracuje zawodowo. Wyjaśniła, że gospodarstwo jest prowadzone wspólnie, tzn. ona nim zarządza, mąż wykonuje prace na polu. Nie ma dowodów na potwierdzenie prowadzonych przez siebie czynności, gdyż nie zna mieszkańców miejscowości, w której znajdują się działki. Ponadto A.C. wyraził zgodę na to, żeby to ona występowała z wnioskiem o płatność. Zeznała również, że dawała mężowi pieniądze na zakup niezbędnych środków ochrony roślin, a podatki opłacał mąż. Zeznania skarżącej potwierdziła jej siostra – A.N. Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., Nr [...] odmówił skarżącej przyznania w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jednolitej płatności obszarowej na rok 2014 oraz nałożył sankcję w wysokości 4.435,94 zł przyjmując, że skarżąca nie była w posiadaniu spornych działek na dzień 31 maja 2014 r., nie prowadziła na nich działalności rolniczej, w związku z czym wykluczył sporne działki z jej wniosku. W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że przedmiotem sprawy nie jest spełnienie wymogów do przyznania dopłat przez M.C., lecz przez skarżącą. Istotą postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest ustalenie, czy na zadeklarowanych we wniosku gruntach rolnych była prowadzona przez wnioskującą działalność rolnicza, co wynika z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Płatność obszarowa przysługuje producentowi rolnemu do powierzchni faktycznie użytkowanej przez niego w celu rolniczym i będącej w jego posiadaniu na dzień 31 maja roku, którego dotyczy wniosek. Przeprowadzone w tej sprawie postępowanie wykazało, że skarżąca zadeklarowanych działek nie użytkowała. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest istotne, kto jest właścicielem działek, ani kto je uprawiał w przeszłości, lecz jedynie to, kto na nich gospodarował w 2014 r. Organ odwoławczy podzielił również ustalenie przez organ I instancji w zakresie wysokości ustalonej sankcji. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że jej zdaniem w przypadku współposiadania dopłaty przysługują temu współposiadaczowi, na którego pozostali wyrazili zgodę. Taką zgodę na składanie przez nią wniosków wyraził jej mąż – A.C. Córka M.C. nie była na dzień 31 maja 2014 r. ani posiadaczem samoistnym, ani zależnym gospodarstwa. Nie użytkowała, nie uprawiała, nie ponosiła żadnych kosztów związanych z jego prowadzeniem, gdyż od pięciu lat jest studentką studiów dziennych, a na piąty rok studiów wyjechała do Norwegii. Z powyższych względów oczywistym jest, że nie mogła prowadzić gospodarstwa, na które złożyła wniosek o dopłaty na rok 2014 r. Podkreśliła również, że wniosek o dopłaty na rok 2014 jest wnioskiem wspólnym małżeńskim R. i A.C., a gospodarstwo rolne jest ich wspólną własnością. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że organy prawidłowo przyjęły, że nie została spełniona konieczna przesłanka do przyznania dopłat, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. posiadanie nieruchomości i w konsekwencji prawidłowo dokonały wykluczeń spornych działek na podstawie art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Brak jest również podstaw do podważenia ustalonej przez organ sankcji, na podstawie prawidłowo ustalonej procentowej wielkości różnicy obszaru zadeklarowanego i stwierdzonego. W ocenie Sądu I instancji, z ustaleń organu bezsprzecznie wynikało, że skarżąca na dzień 31 maja 2014 r. nie znajdowała się w posiadaniu spornych działek. Na podstawie ustnej umowy zawartej pomiędzy M.C. i A.C. działki te zostały oddane w użytkowanie M.C., w której imieniu prace na działkach wykonywał ojciec – A.C. Prawidłowo organ oparł się na zeznaniach świadków: A.C., M.C., Z.W., K.P., A.C. i S.S. Świadkowie zgodnie przyznali, że prace w gospodarstwie, na spornych nieruchomościach wykonywał wyłącznie A.C. Sąd I instancji nie podzielił twierdzeń skarżącej, jakoby zeznania tych świadków były stronnicze zwracając uwagę, że wśród przesłuchanych osób obok sąsiadów skarżącej były również córki skarżącej oraz sołtys wsi. Zeznania wszystkich świadków były ze sobą spójne. Ponadto, skarżąca częściowo się z nimi zgodziła, przyznała, że wykonuje pracę zawodową, która uniemożliwia jej wykonywanie pracy w gospodarstwie, którym może się zajmować wyłącznie popołudniami, bądź w soboty. Skarżąca nie przedstawiła innych dowodów na to, że w spornym okresie władała faktycznie działkami. Nie dowiodły tego też zeznania A.N. – siostry skarżącej, która nie posiadała żadnych informacji na temat pracy skarżącej w gospodarstwie. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że z prawidłowo przeprowadzonych i ocenionych przez organ dowodów wynikało, że skarżąca nie posiadała na dzień 31 maja 2014 r. spornych nieruchomości. A.C., wykonywał prace na spornych nieruchomościach na rzecz innego producenta. Ocena spełnienia przez tego producenta wymogów do przyznania płatności, na gruncie tego postępowania jest niedopuszczalna i pozostaje bez wpływu na ocenę wniosku skarżącej. Ze wskazanych powodów skarga podlegała oddaleniu. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. bowiem WSA w Rzeszowie nie stwierdził, iż Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie wydając zaskarżoną decyzję nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego, a jedynie oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, tj. prawa strony do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie ograniczył się jedynie do kontroli prawidłowości wydanej decyzji przez organ I instancji, w tym prawidłowego zastosowania przez ten organ przepisów prawa materialnego, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym w szczególności postępowania dowodowego, bowiem w tej sprawie istnieją wątpliwości wynikające z odmiennych zeznań stron postępowania na te same okoliczności, tj. sposobu prowadzenia wspólnego gospodarstwa rolnego; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. bowiem WSA w Rzeszowie nie stwierdził, iż Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie wydając zaskarżoną decyzję dokonał błędnej oceny zeznań skarżącej oraz świadka A.N. złożonych w dniu 09-12-2014 r. w toku postępowania przed organem I instancji, nie wziął ich pod uwagę, natomiast w całości oparł się na zeznaniach osób, które nie są bezpośrednio związane z prowadzeniem spornego gospodarstwa rolnego i nie posiadają dostatecznej wiedzy, jaki był podział ról małżonków w sferze prowadzenia wspólnego gospodarstwa rolnego. WSA w Rzeszowie również nie stwierdził, iż Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie błędnie ocenił treść oświadczenia A.B., które zostało przesłane przez skarżącą na wezwanie organu prowadzącego postępowanie, tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w T., stwierdzając, iż nie wnosi ono niczego nowego do sprawy, gdyż ww. osoba nie sąsiaduje z działkami będącymi przedmiotem wniosku. Powyższe wynika z faktu, iż organy I i II Instancji dopuściły się dowolnej oceny materiału dowodowego i oparły swe rozstrzygnięcia na wybranym materiale dowodowym – wyłącznie korzystnym dla M.C. i działającego w jej imieniu A.C. Nie bez znaczenia również pozostaje fakt, iż M.C. przebywa za granicą w Norwegii i nie mogła mieć wiedzy w sprawach prowadzenia wspólnego gospodarstwa rolnego przez A.C. i R.C.; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. bowiem WSA w Rzeszowie nie stwierdził, iż Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niezawiadomienie stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Pomimo tego, iż organ odwoławczy nie przeprowadził nawet w ograniczonym zakresie postępowania dowodowego, zobowiązany on był do zapewnienia stronom postępowania prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, czego nie uczynił, brak bowiem w aktach sprawy informacji, aby strony zostały poinformowane przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania; 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 oraz art. 28 k.p.a. bowiem WSA w Rzeszowie nie stwierdził, iż Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie wydając zaskarżoną decyzję nie zbadał w dostateczny sposób, w jakim charakterze występuje w prowadzonym postępowaniu A.C., bowiem z materiału dowodowego wynika, iż A.C. jest faktycznym użytkownikiem działek będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, natomiast M.C., przebywająca za granicą nie użytkowała tych działek w dacie 31-05-2014 r. Mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy, stwierdzić należy, iż prócz R.C. i M.C., stroną postępowania winien być również A.C.; 5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., bowiem WSA w Rzeszowie nie stwierdził, iż decyzje organów II i I instancji dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., bowiem wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa - art. 28 k.p.a., gdyż zarówno organ I Instancji, jak i organ odwoławczy wadliwie ustaliły krąg podmiotów, które mają przymiot strony postępowania administracyjnego w tej sprawie, bowiem to A.C. jest faktycznym użytkownikiem działek będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 i mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy stwierdzić należy, iż prócz R.C. i M.C., stroną postępowania winien być również A.C.; 6) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, bowiem WSA w Rzeszowie nie stwierdził, iż decyzje organów II i I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego - przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w tym art. 7 ust. 1 przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem jak wynika z materiału dowodowego, M.C. nie była posiadaczem działek będących przedmiotem wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, natomiast użytkowane one były przez A.C. - męża skarżącej, z którą wspólnie prowadzi gospodarstwo rolne w ramach którego w latach ubiegłych uzyskiwali stosowne dopłaty bezpośrednie na dotychczasowych zasadach. Skarżąca podnosi, iż wykonywała razem z mężem czynności związane z pracami polowymi na nieruchomości w Z. i K., które polegały m.in. na: grabieniu patyków, dziabaniu kapusty włoskiej, zbieraniu jabłek, opryskiwaniu jabłek i ogórków, niejednokrotnie wyżej wymienione czynności wykonywała sama po pracy, a ponadto, skarżąca przekazywała mężowi środki pieniężne na zakup oprysków, sadzonek, opłacała także podatek od nieruchomości położonej w Z. oraz finansowała zakup oleju napędowego do ciągnika, który służył do uprawy wyżej wymienionej nieruchomości. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż skarżąca nie miała żadnej wiedzy o tym, iż nieruchomości wchodzące w skład wspólnego gospodarstwa rolnego zostały oddane w użyczenie M.C. przez A.C. Skarżąca nie wyrażała zgody na takie dysponowanie majątkiem, przez co należy poddać w wątpliwość skuteczność czynności prawnej dokonanej przez A.C. z wyłączeniem R.C., mającej na celu oddanie w użyczenie gruntów rolnych osobie trzeciej – M.C. Zdaniem skarżącej, powyższe naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego spowodowały naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie, którą odmówiono stronie skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nałożono sankcję stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Według Sądu I instancji - jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne nie dość, że uzasadniały przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, to również uzasadniały trafność formułowanego na ich podstawie wniosku o braku faktycznych oraz prawnych podstaw przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, albowiem deklarowane przez nią do płatności działki rolne (nr: [...],[...],[...],[...],[...]) nie znajdowały się w jej posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie płatności. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywana w granicach wyznaczonych postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego nie uzasadnia twierdzenia, że wyrok ten nie odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny zasadności pozostających w funkcjonalnym związku zarzutów z pkt 4 i pkt 5 petitum skargi kasacyjnej, za nietrafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, wadliwie bo z naruszeniem art. 28 i art. 33 k.p.a. oznaczono stronę tego postępowania, co nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie ma podstaw, aby twierdzić, że za stronę wymienionego postępowania uznać należało również A.C. Z tego mianowicie powodu, że skoro jak wynika to z art. 18 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, mającego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności o których mowa w tym przepisie przyznawane są na wniosek rolnika (por. art. 2 pkt 14 ustawy z 2007 r.), to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że wniosek ten inicjuje postępowanie w indywidualnej sprawie podmiotu, który wystąpił z żądaniem przyznania płatności do deklarowanych we wniosku działek rolnych. Tak inicjowane postępowanie dotyczy więc interesu prawnego wnioskodawcy, który jest stroną tego postępowania, jako ten kto w rozumieniu art. 28 k.p.a. żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (lub obowiązek), a mianowicie ze względu na interes prawny oparty na prawie oraz chroniony przez prawo, którego źródło stanowią normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie chodzi o przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 2007 r. określające przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest przyznanie płatności na wniosek podmiotu, który z żądaniem ich przyznania występuje. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 - jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - to za uzasadnione należy uznać twierdzenie, że ocena ziszczenia się przesłanek uprawniających do płatności dokonywana jest w odniesieniu do podmiotu, który zainicjował postępowanie w sprawie ich przyznania, to jest innymi słowy wystąpił z żądaniem ich przyznania ze względu na swój interes prawny oparty na przywołanym przepisie prawa. Uwzględniając istotę oraz logikę postępowania regulowanego przywołaną ustawą, a także cele udzielanego na jej podstawie wsparcia, z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii nie sposób jest twierdzić, że dokonana w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o przyznanie płatności ocena braku spełniania przez wnioskodawcę warunku posiadania w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek gruntów rolnych deklarowanych do tej płatności, wymagała uznania za stronę tego postępowania jeszcze innego podmiotu, niż ten, z którego wniosku postępowanie to się toczyło. Zwłaszcza gdy podkreślić, że ocena ta dokonywana jest przecież już we wszczętym postępowaniu stanowiąc konsekwencję prowadzonego w nim postępowania wyjaśniającego i przeprowadzonych w nim ustaleń, których z kolei - gdy chodzi o ich rezultat oraz ocenę - z oczywistych wręcz względów nie sposób jest przecież antycypować na tym (poprzedzającym) etapie, którym jest samo jego wszczęcie. W związku z tym, stwierdzony w rozpatrywanej sprawie tzw. błąd konfliktu krzyżowego w odniesieniu do wymienionych powyżej działek rolnych zadeklarowanych przez stronę skarżącą do płatności oraz formułowana w oparciu o przeprowadzone w sprawie dowody ocena, że strona nie była w posiadaniu tych działek w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie płatności, nie może uzasadniać twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a. w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w kontekście powyżej już przedstawionych argumentów oraz w korespondencji do formułowanych na ich podstawie wniosków podkreślić, że obowiązkiem organu w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony skarżącej o przyznanie płatności było ustalenie, czy żądanie ich przyznania jest uzasadnione i usprawiedliwione w świetle wynikających z przepisów prawa przesłanek, a mianowicie, czy przesłanki te spełnia podmiot, który z żądaniem tym wystąpił. Ten bowiem, kto występuje z żądaniem przyznania płatności inicjuje tym samym postępowanie w swojej indywidualnej sprawie, w której - zważywszy na jej przedmiot - nie dochodzi przecież do rozstrzygania o prawie innego podmiotu do płatności. W związku z powyższym, omawiane zarzuty kasacyjnej należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należało również uznać zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej adresowany wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a także zarzut upatrujący wadliwości przeprowadzonego w sprawie postępowania w pozbawieniu strony prawa do czynnego w nim udziału, co miało polegać na naruszeniu art. 10 k.p.a. (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Ocena zasadności oraz skuteczności tych zarzutów nie może pomijać tego, że postępowanie regulowane ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 2007 r. jest postępowaniem szczególnym, o charakterze odrębnym w relacji do ogólnego postępowania administracyjnego, co znajduje swoje potwierdzenie w treści art. 3 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Odrębność ta - jak wynika to jednoznacznie z przywołanego przepisu - wyraża się w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organów administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielanie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tych postępowaniach przepisu art. 81 k.p.a.; 3) adresowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu obowiązku przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 4) ustanowieniu zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. W sytuacji, gdy z przywołanej regulacji wynika istotne ograniczenie stosowania w postępowaniu w sprawach płatności, o których w niej mowa, zasad wynikających z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., a także istotne - bo determinowane samym żądaniem strony - ograniczenie zasady procesowej, o której mowa w art. 10 k.p.a., to omawiane zarzuty kasacyjne upatrujące wadliwości zaskarżonego wyroku w braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji wadliwości ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie oraz naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, aby mogły być rozpatrzone wymagały uwzględnienia wszystkich konsekwencji wynikających z art. 3 ust. 2 i ust. 3 przywołanej ustawy, a to poprzez postawienie i odpowiednie uzasadnienie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wobec tego, że zarzut taki postawiony nie został, to Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony, ani też zobowiązany do tego, aby zważywszy na konsekwencji zasady ustanowionej w art. 183 § 1 p.p.s.a., o której mowa była już na wstępie, dokonywać modyfikacji treści zarzutów kasacyjnych lub ich uzasadnienia, gdyż nie może za stronę wyznaczać zakresu i kierunku weryfikacji zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2764/15). Nie jest również uzasadniony zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z tego powodu, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sprawie własnego postępowania wyjaśniającego, czego miał nie dostrzec Sąd I instancji. Omawiany zarzut kasacyjny nie jest trafny, albowiem w relacji do treści art. 15 k.p.a. oraz istoty określonej nim zasady dwuinstancyjności nie uwzględnia konsekwencji wynikających z przepisów art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Te zaś wyrażają się w tym, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia decyzji wydanej przez organ I instancji, a więc instytucją procesową służącą realizacji uprawnienia do żądania weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w celu ich kasacji lub reformacji. Istotą odwołania jest zatem żądanie oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, nie zaś żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy jest więc obowiązany ustosunkować się do treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, nie zaś ponownie rozpoznać sprawę administracyjną tak, jakby decyzja nie istniała i nie zostało wniesione odwołanie. Zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym nie jest również tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji, co wynika zarówno z art. 140 k.p.a, który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji, a także z art. 136 k.p.a. określającego granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym, jak i przede wszystkim z art. 138 § 2 k.p.a, które łącznie wyznaczają granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, ani nawet w znacznej części. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego, bowiem w razie gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ II instancji jest zobowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, bowiem jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej, a dopiero w ramach tych uprawnień kontrolnych organ odwoławczy może podejmować zarówno decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygającą w tym zakresie o istocie sprawy (decyzje merytoryczne, odpowiednio reformatoryjne), jak i decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja kasacyjna), albo inne decyzje, do których należy także decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016). Skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może również odnieść zarzut z pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 2007 r. Ocena jego zasadności wymaga przypomnienia, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji, który wymaga - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Wskazanego elementu omawiany zarzutu nie zawiera, co czyni go nieskutecznym, abstrahując już nawet od tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dokonywał jakichkolwiek zabiegów interpretacyjnych, których przedmiot miałby stanowić przywołany przepis ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z 2007 r. Zarzut zaś "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga z kolei wykazania i wyjaśnienia - elementu tego omawiany zarzut (również) nie zawiera - jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy ustalony w sprawie stan faktyczny błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innymi słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. Uwzględniając wymogi, którym powinny czynić zadość zarzuty oparte na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., których w wystarczającym stopniu nie spełnia jednak omawiany zarzut kasacyjny, podkreślenia również wymaga, że - co nie jest bez znaczenia dla oceny skuteczności omawianego zarzutu - w sytuacji, gdy strona skarżąca podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni lub niewłaściwe zastosowanie, to ocena zasadności tego rodzaju zarzutów może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który - tak jak w rozpatrywanej sprawie, to jest w związku z jego odmienną oceną, niż ta, której prawidłowość zaakceptował Sąd I instancji - sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.