VI SA/Wa 2125/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną w tej sprawie do Sądu ww. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej SKO, organ odwoławczy), orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca spółka, strona), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (organ I instancji) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] wymierzającą stronie karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. nr [...] w dniach [...] kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach [...] marca – [...] kwietnia, [...] kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, oraz ustalającą wysokość tej kary na kwotę 2 039,00 zł obliczoną jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Organ I instancji w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] maja 2019 r. odnotował w pierwszej kolejności, że w sprawie reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym umieszczonych w pasie drogowym Al. [...] w rej. nr [...] było już prowadzone postępowanie administracyjne zakończone decyzją z [...] maja 2019 r. nakładającą na stronę karę pieniężną za okres [...] marca 2019 r.; jednak nośnik emitujący reklamy pozostawał nadal w pasie drogi. W dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzono (ponowną) kontrolę pasa drogowego Al. [...] w rej nr [...], podczas której stwierdzono "zajęcie terenu przez elektroniczny wyświetlacz reklamowy o zmiennej treści". Z kontroli sporządzono protokół, w którym odnotowano zmierzoną powierzchnię reklamy (2,19 m x 1,33 m = 2,91 m2 ) oraz nośnika (0,29 m x 1,33 m = 0,38 m2); wykonano też dokumentację fotograficzną (na nośniku CD-R). Kolejne kontrole [...] kwietnia 2019 r., odnotowane w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego, potwierdziły funkcjonowanie reklamy (por. akta administracyjne sprawy). Nośnik z reklamą umieszczony był na fasadzie budynku. Wymiary reklamy zostały określone jako 2,19 m x 1,33 m, tj. 2,91 m2, natomiast rzutu poziomego nośnika jako 0,29 m x 1,33 m, tj. 0,38 m2. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego organ I instancji - Prezydent W. ww. decyzją z [...] maja 2019 r. wymierzył i ustalił skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości 2 039, 00 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. nr [...] w dniach [...] kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach [...] marca – [...] kwietnia, [...] kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika o powierzchni 0,38 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Kara została obliczona jako iloczyn zajętej powierzchni pasa drogowego, ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego. To jest w omawianym przypadku wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego stanowi iloczyn niżej wymienionych wartości: a) zajętej powierzchni pasa drogowego oraz powierzchni reklamy - reklama emitowana na wyświetlaczu elektronicznym - 2,91 m2 , nośnik - 0,38 m2 (zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego mniejsze niż 1,0 m2 traktowane jest jako zajęcie 1,0 m2), b) stawki kar, która zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych stanowi dziesięciokrotność opłaty ustalonej na podstawie uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych (...) poz. 23 załącznika nr 3 dla drogi wojewódzkiej - reklamy emitowane na monitorach i wyświetlaczach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów - 10,00 zł x 10 = 100,00 zł oraz poz. 19 załącznika nr 3 dla drogi wojewódzkiej - inne obiekty - 3,50 zł x 10 = 35,00 zł, c) liczby dni zajęcia pasa drogowego dla reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym ([...] kwietnia 2019 r.) - 4 dni, a dla nośnika ([...] marca – [...] kwietnia, [...] kwietnia 2019 r.) – 25 dni. Kara pieniężna wyniosła zatem: 2,91 m2 x 100,00 zł x 4 dni = 1164,00 zł plus 1,00 m2 x 35,00 zł x 25 dni = 875,00 zł; razem 2 039,00 zł. Wydając decyzję w pierwszej instancji organ działał na podstawie przepisów art. 104 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r,. poz. 2068 ze zm.), uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz na podstawie uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.). Odnośnie posadowienia w pasie drogowym nośnika z reklamami na wyświetlaczu organ powołując się na wyrok tut. Sądu z 24 sierpnia 2016 r. VI SA/Wa 851/16 zauważył, że "...gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń, i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem. Należy uznać za umieszczone w pasie drogowym". Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z [...] lipca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji przypominając, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie zaś do art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy zezwolenie, o którym jest mowa w ust. 1, dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Definicję pasa drogowego zawiera natomiast art. 4 pkt 1 ustawy stanowiąc, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W takim określeniu pojęcia pasa drogowego mieszczą się również chodniki, czy zieleń przydrożna (art. 4 pkt 6 i pkt 22 ustawy). Cytując następnie przepisy art. 40 ust. 6, ust. 10 i ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych podkreśliło, że użyte w art. 40 ust. 12 ustawy sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, iż organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Przyczyna zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętna, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia; wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, winy sprawcy czy jego świadomości co do zajęcia pasa drogowego. Według organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił zajęcie ww. pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...] w dniach [...] kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim reklam emitowanych na wyświetlaczu elektronicznym o powierzchni 2,91 m2, natomiast w dniach [...] marca – [...] kwietnia, [...] kwietnia 2019 r. poprzez umieszczenie w nim nośnika reklamowego o powierzchni 0,38 m2. Nośnik ten znajdował się w pasie drogowym w okresie od dnia [...] marca do [...] kwietnia 2019 r., a w dniach [...] kwietnia 2019 r. była na nim wyświetlana reklama. Reklama ta (z nośnikiem) należała do skarżącej spółki, a ww. zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym w aktach sprawy, tj. w protokole z kontroli pasa drogowego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy (2,19 m x 1,33 m = 2,91 m2) oraz rzut poziomy nośnika (0,29 m x 1,33 m = 0,38 m2); karcie kontroli zajęcia pasa drogowego "Al. [...] w rej. nr [...] przez elektroniczny wyświetlacz ze zmienną treścią" (...), z której wynika, że w dniach [...] kwietnia 2019 r. reklamy na ww. wyświetlaczu elektronicznym ("elektroniczny wyświetlacz ze zmienną treścią") funkcjonują; dokumentacji fotograficznej dotyczącej zajęcia pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...], która umieszczona została na płycie CD-R opisanej "Dokumentacja fotograficzna dot. [...]", z której wynika, że w dniach [...] kwietnia 2019 r. na ww. wyświetlaczu elektronicznym były wyświetlane reklamy o zmiennej treści; mapie zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonymi granicami pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...], które przebiegają zgodnie z granicami działek ewidencyjnych oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego; wypisie z rejestru gruntów oraz wyrysie z mapy ewidencyjnej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], z których wynika, że działka ta stanowi drogę publiczną wojewódzką (Al. [...]). W dalszej części decyzji SKO podsumowało, że w konsekwencji powyższego organ I instancji ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej w łącznej kwocie 2039,00 zł, zgodnie z następującym wyliczeniem: 1) dla reklamy emitowanej na wyświetlaczu elektronicznym za 4 dni ([...] kwietnia 2019 r.) - 2,91 m2 (powierzchnia reklamy) x 10,00 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej pod reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2, określona w poz. 23 kol. 2 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 4 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) = 1164,00 zł; 2) dla elektronicznego nośnika (wyświetlacza) reklamowego za 25 dni ([...] marca – [...] kwietnia, [...] kwietnia 2019 r.) - 1,00 m2 (powierzchnia rzutu poziomego nośnika ustalona zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych) x 3,50 zł (stawka opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pod reklamy o powierzchni nie przekraczającej 3 m2 określona w 19 kol. 2 załącznika nr 3 do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w brzmieniu obowiązującym w czasie zajęcia pasa drogowego) x 10 (10-krotność ww. stawki opłaty) x 25 (liczba dni zajęcia pasa drogowego) = 875,00 zł. W skardze do Sądu skarżąca spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, art. 136 § 1 k.p.a., w zw. art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić: a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice polowe, dzienniki danych ewidencyjnych), b) mapa dla celów prawnych z wyrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem, c) opinia biegłego geodety na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych poprzez dokonanie całkowitej dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby nośnik był umiejscowiony w dniach od [...] marca do [...] kwietnia, od [...] do [...] kwietnia, od [...] do [...] kwietnia i od [...] do [...] kwietnia 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dopiero dniu [...] kwietnia, a kolejne w dniach [...] kwietnia 2019 r. zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach przed pierwszą kontrolą i pomiędzy kontrolami; - art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego spółki (lub jego przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośników reklamowych - a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącego (jego przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni Al. [...] w rej. Nr [...] oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym nie znajdował się w granicach pasa drogowego; - art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 ustawy o drogach publicznych w zw. § 4 ust. 1 oraz poz. 19 załącznika nr 3 do (ww.) uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w zw. z art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Digital, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 załącznika nr 3 do uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a zatem karę pieniężną, za okres od [...] marca do [...] kwietnia, od [...] do [...] kwietnia, od [...] do [...] kwietnia i od [...] do [...] kwietnia 2019 r., wymierzono bezpodstawnie; - art. 40 ust. 6 i 12 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 81a § 1 k. p. a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: - dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r. oraz opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W obszernym uzasadnieniu skargi strona rozwinęła szczegółową argumentację na temat wskazanych zarzutów i poparcia swojego stanowiska w sprawie. M.in. w ocenie skarżącej rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety (por. całość uzasadnienia skargi w aktach sądowych sprawy). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi; podtrzymało zajęte w sprawie stanowisko. [...] listopada br. wpłynęło do akt sądowych pismo SKO z [...] listopada br., w którym SKO – na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) - wniosło o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci opinii geodezyjnej z dnia [...] pazdziernika 2020 r. dotyczącej usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego elektronicznego skarżącej spółki w ww. pasie drogowym Al. [...], stanowiącym działkę ewid. nr [...] z obrębu [...], zamontowanego na budynku nr [...], położonym na działce ewid. nr [...] z obrębu [...]. Do pisma dołączono wskazaną opinię (por. tę opinię z załącznikami – m.in. z mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym - w aktach sądowych sprawy). Opinię podpisał geodeta uprawniony A. C., stwierdzając we wnioskach w szczególności, że wykonany pomiar oraz obliczenia z wykorzystaniem danych ewidencyjnych jednoznacznie wskazują na zajęcie pasa drogowego ww. nośnikiem reklamowym, którego rzut poziomy "znajduje się w całości w pasie drogowym Al. [...], stanowiącym działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], co obrazuje załączona mapa". Wcześniej w treści opinii wskazał, że elewacja budynku od poziomu gruntu oraz w części, na której posadowiony jest nośnik jest jednolita, płaska; od strony pasa drogowego na budynku nie występują balkony, ani inne elementy wystające (por. stronę 3 pkt 3 opinii -- opis pasa drogowego), jak również, że jak wynika z dokumentacji zdjęciowej nośnik położony jest bezpośrednio na ścianie budynku i jest wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy (por. stronę 4 pkt 4 opinii -- opis nośnika). Sąd postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. dopuścił dowód z powyższej opinii geodezyjnej z dnia [...] pazdziernika 2020 r. (na okoliczność usytuowania spornej reklamy), jak również dowód z wnioskowanej przez stronę w skardze do Sądu ww. opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia [...] września 2019 r., w której wskazano m.in., że "analiza i przetwarzanie informacji (...) niezbędnych do właściwego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy nieruchomości lub w bliskiej odległości od tej granicy wymaga w większości przypadków specjalistycznej wiedzy z zakresu geodezji, zatem czynności te powinny być wykonywane przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie", oraz opinii uzupełniającej z dnia [...] lipca 2020 r., która dotyczy usytuowania nośnika reklamowego zainstalowanego na frontowej ścianie pierwszej kondygnacji budynku przy ulicy [...] w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności nie można się w niej dopatrzyć się naruszenia prawa, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) obligowałoby Sąd do uchylenia tego aktu. Nie zachodzą także w kontrolowanym postępowaniu wady kwalifikowane, uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja została wydana na materialnoprawej podstawie przepisów art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Wskazany przepis nie określa innych warunków nałożenia kary, niż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia na zajęcie, powierzchni zajęcia pasa oraz liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.), a także z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). W sprawie niniejszej udokumentowano ww. wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową) pozostawanie spornej reklamy i nośnika w przestrzeni pasa drogowego, powierzchnię tej reklamy oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Ustalenia i wnioski organów I i II instancji w tym zakresie są wyczerpujące dla podjętego rozstrzygnięcia, czyniąc zadość wymogom przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadniczo skarga sprowadza się do zakwestionowania ustaleń organów dotyczących linii rozgraniczającej objęty sporem odcinek pasa drogowego ulicy Al. [...] w rej. nr [...] w W. Według skarżącej spółki materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego jej zajęcia tego pasa, gdyż rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych, zatem materiał dowodowy należało uzupełnić w zakresie opinii biegłego geodety. W okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy (wyżej cytowanych w części wstępnej uzasadnienia) Sąd nie podziela tego stanowiska. W szczególności – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji zaakceptowanej przez organ odwoławczy - prawidłowo w sprawie przyjęto, że granicą pasa drogowego na spornym odcinku jest ściana budynku przylegającego do pasa, a reklama/nośnik umieszczona na ścianie/froncie budynku znajduje się w pasie drogowym/przestrzeni tego pasa. Reklama umieszczona w przestrzeni przed ścianą budynku mieści się bowiem w granicach pasa drogowego. Jeśli na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego zamontowana jest reklama/nośnik w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to w świetle określonej w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych definicji ustawowej pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę, wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Stosownie do wymienionego art. 4 pkt 1 ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (...). Droga mieści się w pasie drogowym, przy czym na terenie zabudowy droga ma charakter ulicy (art. 4 pkt 2 i 3 ustawy), która składa się z jezdni stanowiącej część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów i chodnika, który jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art. 4 pkt 5 i 6 ustawy). Z przepisów tych wynika, że w ramach pasa drogowego zawiera się droga, drogą zaś jest zarówno jezdnia jak i chodnik. Pas drogowy obejmuje zatem chodnik, a także przestrzeń nad i pod nim (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r. II GSK 444/12). Umieszczenie reklamy nad chodnikiem bez zezwolenia implikuje zatem nałożenie kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, skoro chodnik wchodzi w skład drogi, a tym samym należy do pasa drogowego. W sytuacji zaś gdy budynek przylega do chodnika, który jest częścią drogi dzielącą ten budynek od innych jej obiektów, urządzeń i jezdni, jest oczywiste, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie/obrysie/froncie tego budynku i wszystko co poza tę ścianę/obrys/front budynku wystaje/wchodzi w przestrzeń nad chodnikiem, należy uznać za umieszczone w pasie drogowym. W stanie faktycznym tej sprawy sporna reklama/nośnik, umieszczona na ścianie budynku przy ulicy Al. [...] w rej. nr [...], została ulokowana w przestrzeni pasa nad chodnikiem, do którego budynek ten przylega. Wynika to jednoznacznie nie tylko ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, obejmujących ujęcia budynku pod kątem umieszczonej na nim spornej reklamy/nośnika (por. ww. nośnik CD-R ze zdjęciami w aktach administracyjnych sprawy, jak i zdjęcia wydrukowane z tego nośnika), ale również z pozostałych dowodów, tj. z ww. protokołu z kontroli pasa, karty zajęcia pasa, mapy zasadniczej z zaznaczonymi granicami pasa drogowego Al. [...] w rej. nr [...] oraz zaznaczoną lokalizacją nośnika reklamowego, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej. Istotne znaczenie ma też w tym zakresie dowód z dokumentu, dopuszczony – na wniosek SKO – przez Sąd w tej sprawie, w postaci sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. C. ww. opinii geodezyjnej z dnia [...] pazdziernika 2020 r. dotyczącej usytuowania przedmiotowego nośnika reklamowego elektronicznego skarżącej spółki w ww. pasie drogowym Al. [...] (...) na budynku nr [...] (...). W opinii tej, popartej mapą usytuowania nośnika reklamowego w pasie drogowym, stwierdza się, że wykonany pomiar oraz obliczenia z wykorzystaniem danych ewidencyjnych jednoznacznie wskazują na zajęcie pasa drogowego spornym nośnikiem reklamowym, którego rzut poziomy "znajduje się w całości w pasie drogowym Al. [...], stanowiącym działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], co obrazuje załączona mapa". Opinia ta koresponduje z resztą materiału dowodowego w sprawie i go uzupełnia; przy czym oceny dowodów zgromadzonych w sprawie należy dokonywać przy uwzględnieniu ich wzajemnych relacji. O ile bowiem niektóre z tych dowodów mogą być same w sobie niewystarczające, aby wykazać istotne w sprawie okoliczności, o tyle gdy są rozpatrywane w powiązaniu lub łącznie z innymi dokumentami lub informacjami mogą przyczynić się do pełnego wyjaśnienia sprawy. Taką rolę w tej sprawie spełnia – zdaniem Sądu - wskazana opinia z dnia [...] pazdziernika 2020 r. sporządzona przez geodetę uprawnionego. Podważa bowiem zarzut skargi, że materiał dowodowy nie potwierdza jednoznacznie zarzucanego stronie zajęcia pasa drogowego, a zarazem czyni zadość wskazaniu skargi, że rozstrzygnięcie o położeniu reklamy/nośnika wymagało wiadomości specjalnych, zatem materiał dowodowy należało uzupełnić w zakresie opinii biegłego geodety. Ze wszystkich ww. dowodów - ocenianych łącznie - wynikają granice pasa drogowego i umieszczenie w tych granicach spornej reklamy/nośnika. Granicą pasa drogowego w stanie faktycznym sprawy jest ściana budynku, która oznacza koniec pasa drogowego i zarazem granicę działki zajmowanej pod drogę. Reklama umieszczona w ramach przestrzeni znajdującej się przed ścianą budynku mieści się w granicach pasa drogowego. Okoliczności te wynikają z ww. dokumentacji geodezyjnej i są potwierdzone zdjęciami obiektu oraz wynikami pomiarów dokonanych w miejscu (w terenie) jego usytuowania, utrwalonych w ww. protokole z kontroli pasa. Według skarżącej spółki na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych. W ocenie Sądu jest to argumentacja ogólna w treści i w okolicznościach stanu faktycznego tej sprawy nieuzasadniona. Z ww. zdjęć obiektu (spornej reklamy/nośnika) nie wynika bowiem, żeby był on umieszczony we wnęce budynku, ani w jakimś załamaniu fasady, czy też żeby poza ten nośnik wychodziły inne stałe i wystające (wchodzące w przestrzeń pasa) elementy konstrukcji budynku. Przeciwnie nośnik położony jest na ścianie budynku, będąc wysunięty względem budynku w kierunku osi ulicy, co potwierdza też wprost ww. opinia uprawnionego geodety z [...] pazdziernika 2020 r., który wskazał w niej, że elewacja budynku od poziomu gruntu oraz w części, na której posadowiony jest nośnik jest jednolita, płaska, a od strony pasa drogowego na budynku nie występują balkony, ani inne elementy wystające (por. stronę 3 pkt 3 opinii -- opis pasa drogowego). W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości pozostawanie spornego obiektu po wewnętrznej stronie pasa drogowego, którego granicą jest elewacja budynku. Dlatego podnoszenie przez skarżącą spółkę ogólnych zarzutów w kwestii usytuowania reklamy, bez konkretnego przełożenia ich na okoliczności faktyczne tej sprawy, nie mogło wpłynąć na jej wynik, gdyż nie podważyło ustaleń organów I i II instancji, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. W szczególności skarżąca spółka, mając możliwość aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, nie przedstawiła własnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, przykładowo zdjęć budynku, z których wynikałyby wnęki, uskoki i załamania fasady wchodzące w przestrzeń pasa drogowego dalej niż usytuowana tam ww. reklama/nośnik. Należy bowiem pamiętać, że obowiązki organu w zakresie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 10 października 2007 r. II GSK172/07 wyraził pogląd, który Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze zarzut braku zawiadomienia strony o czynnościach kontrolnych – oględzinach nośników reklamowych (tu ww. spornego nośnika), a przez to niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu, to przypomnieć należy, że w myśl art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych do obowiązków zarządy drogi należy przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg (...) ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Wypełnianie tego rodzaju obowiązków nie wyczerpuje pojęcia dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., może się bowiem odbywać bez związku z jakimkolwiek postępowaniem, czy też jeszcze przed jego wszczęciem. Nie można zatem rozpatrywać tych czynności w kategoriach procesowych, wymagających udziału strony postępowania, które jeszcze się nie toczy, choć rezultat takich czynności może powodować obowiązek wszczęcia postępowania. Kontynuowanie tych czynności w toku postępowania i włączenie powstałych w ich toku dokumentów do akt sprawy prawa nie narusza, skoro w ten sposób organ realizuje dyspozycję art. 20 pkt 10 ustawy o drogach publicznych. Poza tym w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie dopuścić należy wszystko, co nie narusza prawa. Fakt nieobecności skarżącej w trakcie wskazanych czynności nie pozbawił jej uprawnień, o których mowa w art. 10 k.p.a. Strona w toku postępowania miała bowiem dostęp do materiałów sprawy i mogła zająć stanowisko na ich tle. Nie może być uznany za zasadny także zarzut dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawnego przyjęcia, że sporny nośnik znajdował się w pasie drogowym przed pierwszą kontrolą i pomiędzy kontrolami, gdyż pozostaje on w sprzeczności z doświadczeniem życiowym. W sytuacji zdemontowania nośnika każda następna kontrola nie potwierdzałaby jego usytuowania w miejscu montażu, a strona z pewnością poinformowałaby o tym niezwłocznie organ. Udokumentowanie, że reklama/nośnik znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zarzuty i argumentacja skargi, kwestionujące w sprawie prawidłowość ustalenia linii rozgraniczających pasa drogowego na jego spornym odcinku, jak i fakt posadowienia nośnika w spornej lokalizacji we wskazanym w zaskarżonej decyzji okresie, są nieuzasadnione. Zgromadzone i omówione wyżej dowody określają bowiem linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy/nośnika skarżącej z tymi liniami, co pozwalało organom I i II instancji stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w wydanych w sprawie decyzjach. W sprawie uwzględniono, że bezspornie reklama wyświetlana była jedynie w dniach kiedy dokumentują to dowody w postaci protokołu z kontroli pasa drogowego, zapisów w karcie kontroli zajęcia pasa drogowego oraz zdjęć wykonanych podczas kontroli pasa drogowego na spornym odcinku. Za każdy dzień wyświetlania reklamy wymierzono stronie karę według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 23 (kol. 2) załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. (...), tj. jak za umieszczenie w pasie drogowym elektronicznego wyświetlacza reklamowego ze zmienną treścią reklamową. W sytuacji braku bezpośrednich dowodów na wyświetlanie reklamy na nośniku (przy pozostawaniu nośnika w pasie), organ wymierzył stronie karę za zajęcie pasa drogowego według stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości przewidzianej w poz. 19 (kol. 2) tego załącznika, tj. jak za inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a. Wysokość kary pieniężnej została zatem w sprawie prawidłowo wyliczona i uzasadniona, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, z uwzględnieniem stawek opłaty wynikających z ww. uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze W. (...). Ustawa o drogach publicznych przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego, co odnosi się m.in. do reklam (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy). Każde zatem zajęcie pasa drogowego przez reklamę (i inny obiekt), niezależnie od tego w jaki konstrukcyjnie sposób jest zamontowana, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stawiany przez skarżącą spółkę zarzut niezasadnego uznania spornego nośnika reklamowego za obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Według definicji obiektu budowlanego - zawartej w pkt 1 art. 3 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 t.j.) - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Załącznik nr 3 do ww. uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2004 r. zatytułowany "Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy" przewiduje (w formie tabeli) stawki opłat różnicując je w zależności od rodzaju obiektów, przy czym w punktach 1 - 18a tabeli wymienione są rozmaite obiekty, takie jak m.in. kabiny telefoniczne, wszelkiego rodzaju automaty, witryny, gabloty, kioski i pawilony handlowe/usługowe, czy wiaty, altany i przykrycia namiotowe, natomiast w punkcie 19 przewiduje się stawkę za “inne obiekty budowlane nie wymienione w poz. 1-18a". Jednak w tym ostatnim przypadku – w ocenie Sądu – nie chodzi o obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawa budowlane, gdyż przeczy temu treść pozostałych punktów/pozycji tabeli (1-18a) wymieniających enumeratywnie rozmaite obiekty, niekoniecznie spełniające definicję obiektu budowlanego z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zatem punkt 19 tabeli załącznika nr 3 do ww. uchwały stanowi o stawce za zajęcie pasa drogowego przez wszelkie obiekty nie wymienione w punktach 1 - 18a tabeli, nie będące reklamami (reklamy ujęte są odrębnie, w punktach 20 - 35 tabeli tego załącznika). Nadto art. 3 pkt 1 (w zw. z pkt 3) ustawy Prawo budowlane posługuje się definicją funkcjonalną, co oznacza, że zakwalifikowanie danego nośnika jako "obiektu budowlanego" w rozumieniu tego przepisu wymagałoby każdorazowego badania jego charakteru, a to - zdaniem Sądu - jest niezgodne z intencją ustawodawcy wynikającą z ww. przepisów ustawy o drogach publicznych, który bez względu na charakter i cechy konstrukcyjne obiektu wiąże określone skutki prawne z posadowieniem go w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi (por. wyrok tut. Sądu z 3 września 2020 r. w sprawie VI SA/Wa 41/20). Bezzasadnie również skarga stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Odnośnie wskazanej przez stronę ww. opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z [...] września 2019 r. należy odnotować ogólny jej charakter w kwestiach ustalania granicy nieruchomości/pasa drogowego w sprawach dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio lub w bliskiej odległości od tej granicy. Treść i wnioski tej opinii nie prowadzą jednak – zdaniem Sądu – do zmiany oceny rozstrzygnięcia podjętego w sprawie niniejszej, które odpowiada prawu. Opinia uzupełniająca z [...] lipca 2020 r. nie odnosi się natomiast do reklamy/nośnika reklamowego objętych sporem w sprawie niniejszej (miejsce umieszczenia budynek przy ulicy Al. [...] w rej. nr [...], w W.), tylko dotyczy obiektu/nośnika reklamowego zainstalowanego na frontowej ścianie pierwszej kondygnacji budynku przy ulicy [...] w W.; nie jest zatem przydatna i nie może być brana pod uwagę dla czynienia ustaleń i ocen w tej sprawie, a to z uwagi na indywidualny charakter każdej ze spraw. W tym stanie rzeczy, wobec wykazania w sprawie, że skarżąca spółka zajęła ww. pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, organ administracji miał podstawy do wymierzenia jej z tego tytułu kary pieniężnej na podstawie ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i uchwały Rady W. Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. (...). Dlatego Sąd, nie dostrzegając też w sprawie takich naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału VI z 19 listopada 2020 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). W świetle przepisów art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a), czyli z urzędu rozpoznaje sprawę w jej całokształcie. Taki sposób procedowania przez sąd administracyjny gwarantuje, że mimo rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, nie zostaje naruszony żaden słuszny interes i prawa stron/uczestników postępowania przed tym sądem.