I OSK 679/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 349/17 w sprawie ze skargi G. R. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie wezwania do uzupełnienia braków formalnych omyłkowo złożonego oświadczenia lustracyjnego oraz niewydania decyzji co do usunięcia bądź odmowy usunięcia danych skarżącego z IPN w zakresie omyłkowo złożonego oświadczenia lustracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Pismem z dnia 23 marca 2017 r. G. R. i wystąpił do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewezwaniu ww. do uzupełnienia braków formalnych błędnie złożonego oświadczenia lustracyjnego z dnia 19 lutego 2008 r. W treści przedmiotowego pisma G. R. wyjaśnił, że w dniu 19 lutego 2008 r. przesłał nieprawidłowo uzupełnione oświadczenie lustracyjne wypełniając jedynie część A załącznika 1a do ustawy. Podniósł, iż oświadczenie to zostało złożone pod wpływem błędu, że składa on prawidłowe oświadczenie, w którym wskazuje, że nie współpracował z Organami Bezpieczeństwa Państwa. Jednak ze złożonego oświadczenia wynika jakoby ww. współpracował z Organami Bezpieczeństwa Państwa w rozumieniu ustawy, jednocześnie z jego treści nie wynika w jakim charakterze ww. współpracował, a co więcej nie została wypełniona część B oświadczenia lustracyjnego wskazująca konkretne Organy Bezpieczeństwa Państwa. W związku z powyższym ww. uznał, że organ - Instytut Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu winien wezwać ww., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., do uzupełnienia braków formalnych tego oświadczenia, czego nie uczynił. W odpowiedzi na powyższe Dyrektor Biura Lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu pismem z dnia 15 maja 2017 r. poinformował, że obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1721 ze zm.) a także ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 152 ze zm.) nie przewidują instytucji sprostowania, ponownego złożenia, uzupełnienia, wymiany złożonego skutecznie oświadczenia lustracyjnego, czy też innego rodzaju procedury w ww. zakresie, w tym w szczególności dającej podstawy do przeprowadzania postępowania dowodowego na okoliczność interpretacji złożonego oświadczenia lustracyjnego, czy też wzywania składającego do uzupełnienia oświadczenia. Z chwilą złożenia oświadczenia lustracyjnego wywiera ono zatem wszystkie związane z nim ustawowe skutki, bez możliwości jakiejkolwiek zmiany jego treści tak przez samego zainteresowanego, jak i przez organy państwowe. Ponadto oświadczenie lustracyjne jest oświadczeniem wiedzy składającego i jako takie nie może być utożsamiane z wnioskiem, czy podaniem wszczynającym postępowanie administracyjne, tym samym brak jest podstaw do stosowania w zakresie oświadczenia lustracyjnego art. 64 § 2 K.p.a Pismem z dnia 14 czerwca 2017 r. G. R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie nierozpoznania wniosku skarżącego w sprawie wezwania do uzupełnienia braków formalnych omyłkowo złożonego oświadczenia lustracyjnego oraz niewydania decyzji co do usunięcia bądź odmowy usunięcia danych skarżącego z IPN w zakresie omyłkowo złożonego oświadczenia lustracyjnego. Skarżący wniósł o: - wyznaczenie organowi terminu 30 dni na wydanie decyzji w przedmiocie merytorycznego rozpatrzenia wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych oświadczenia lustracyjnego, które spowodowałoby w przypadku nieuzupełnienia braków pozostawienie oświadczenia bez rozpoznania, względnie wydania decyzji usuwającej dane skarżącego z IPN lub odmawiające takiego usunięcia danych; - zwrócenie się przez WSA w Warszawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepisy ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w zakresie w jakim nie przewidują możliwości usunięcia danych skarżącego zebranych w sposób sprzeczny z ustawą lub w sposób niepełny, zgodne są z treścią przepisu art. 51 ust. 2 i 4 Konstytucji RP oraz czy i w jaki sposób możliwe jest usunięcie tych danych z archiwów IPN. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Rozważając czy przedmiot skargi może stawić materię podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny, WSA odwołał się do treści art. 17 i art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1721 ze zm.) oraz art. 52a pkt 1-3 i art. 52e ust. 3-4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.). Wskazał, że skoro w sprawach zgodności z prawdą oświadczeń lustracyjnych orzeka, w składzie 3 sędziów, sąd okręgowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie lustracyjne, to skargę G. R. na bezczynność w przedmiocie niewezwania do uzupełnienia braków formalnych omyłkowo złożonego oświadczenia lustracyjnego oraz niewydania decyzji co do usunięcia bądź odmowy usunięcia danych skarżącego z IPN w zakresie omyłkowo złożonego oświadczenia lustracyjnego, należało uznać za niedopuszczalną. Stosownie bowiem do przepisu art. 3 § 2 pkt 8, 9 P.p.s.a., skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł G. R. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepisy ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów w zakresie w jakim nie przewidują możliwości usunięcia danych skarżącego zebranych w sposób sprzeczny z ustawą lub w sposób niepełny, zgodne są z treścią przepisu art. 51 ust. 2 i 4 Konstytucji RP oraz czy i w jaki sposób możliwe jest usunięcie tych danych z archiwów IPN. Zaskarżonemu orzeczeniu G. R.i zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (czynność administracyjna) z powodu braku, w ocenie Sądu I instancji, właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na bezczynność organu - Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że IPN jest organem administracji, a złożenie niekompletnego wniosku czy oświadczenia przez skarżącego winno być skontrolowane w oparciu o przepis art. 64 § 2 K.p.a. a nie jak wskazuje Sąd I instancji, przez właściwy sąd okręgowy w sprawie cywilnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Właściwość sądów administracyjnych określa przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 1 P.p.s.a. przed sądami administracyjnymi rozpatrywane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący i stanowi katalog zamknięty (enumeracja pozytywna), co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Istotą powstałego w sprawie sporu jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu polegającą na braku podjęcia względem omyłkowo wypełnionego oświadczenia lustracyjnego, czynności określonych w art. 64 § 2 K.p.a., tj. wezwania do uzupełnienia jego braków formalnych, jak również niewydania decyzji co do usunięcia bądź odmowy usunięcia danych skarżącego z IPN w zakresie omyłkowo złożonego oświadczenia lustracyjnego. Analizując, czy przedmiot niniejszej sprawy mieści się w zakresie wyznaczonym art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1575 ze zm.) oraz ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 1721 ze zm.), skarżony organ nie ma kompetencji do wydawania któregokolwiek z aktów wymienionych w treści art. 3 § 2 pkt 1 – 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przedmiocie usunięcia, czy poprawienia zapisu z rejestru oświadczeń lustracyjnych. Należy podkreślić, że złożenie oświadczenia lustracyjnego nie uruchamia postępowania administracyjnego, zatem nie mają do niego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 64 § 2 K.p.a. Funkcje Lustracyjne Instytutu Pamięci zostały unormowane w rozdziale 5a ustawy z dnia 18 grudnia 1988 r. Czynności podejmowane przez Biuro Lustracyjne, m.in. w ramach analizy oświadczeń lustracyjnych nie są typowymi działaniami administracji wynikającymi z K.p.a. W tym względzie ustawa z 18 grudnia 1988 r. nie zawiera odesłania do przepisów K.p.a., pozostawiając tę sferę działań organu poza zakresem postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a. W odniesieniu do czynności określonych w art. 52a pkt 3 ww. ustawy (przygotowywanie postępowań lustracyjnych) ustawodawca nakazuje zaś odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego (art. 52e ust. 3a ustawy z dnia 18 grudnia 1988 r.). Nie można również pominąć, że zgodnie z treścią art. 17 ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944 -1990 oraz treści tych dokumentów, w sprawach zgodności z prawdą oświadczeń lustracyjnych orzeka sąd okręgowy, w składzie 3 sędziów, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie lustracyjne. Ponadto stosownie do treści art. 19 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym przepisami cytowanej ustawy, do postępowania lustracyjnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Z przedstawionych wyżej uregulowań jednoznacznie wynika, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do kontroli działalności Instytutu Pamięci w zakresie związanym z jego funkcją lustracyjną. Kwestie te nie podlegają bowiem regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisom ustaw z 18 grudnia 1988 r., 18 października 2006 r. i K.p.k., a ewentualne spory rozstrzygane są w postępowaniu lustracyjnym przez sąd powszechny. Działalność Instytutu Pamięci w tym względzie nie wyraża się w wydaniu decyzji administracyjnej, ani też innego rodzaju władczego aktu lub czynności z zakresu administracji, poddanych kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przepisy ustawy z dnia 18 października 2006 r. nie przewidują trybu umożliwiającego sprostowanie błędnie wypełnionego oświadczenia lustracyjnego, jak również możliwości zainicjowania postępowania lustracyjnego przez osoby, które złożyły niepełne lub niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne. W tym przypadku bez wątpienia mamy do czynienia z luką prawną, jednakże nie może ona zostać wypełniona przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby zastosowanie kontroli sądowoadministracyjnej. Jakkolwiek bowiem w tym względzie ustawodawca nie określił trybu postępowania, jednakże jak już wyżej wskazano, sprawy zgodności z prawdą oświadczeń lustracyjnych poddał kontroli sądu powszechnego, a w zakresie nieuregulowanym przepisami ww. ustawy do postępowania lustracyjnego, nakazał odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego. W aktualnym stanie prawnym jedyną możliwą drogą prawną dla realizacji konstytucyjnego prawa jednostki do przeciwdziałania informacjom nieprawdziwym dotyczącym jego osoby ujawnionych w oświadczeniu lustracyjnym (art. 51 ust. 4 Konstytucji RP), pozostaje więc droga przed sądem powszechnym. W okolicznościach faktycznych analizowanego przypadku zasadnym jest rozważenie trybu przewidzianego w art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. Wspomnieć należy, że taką ewentualność dopuścił Sąd Apelacyjny w Katowicach, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2016 r., sygn. akt II AKz 444/16 (orzeczenie dostępne w Portalu Orzeczeń Sądów Powszechnych). Przyjmując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu pierwszej instancji oparte na art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odpowiada prawu, co powoduje że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne. Z uwagi na brak kognicji sądów administracyjnych w szeroko rozumianych sprawach zgodności z prawdą oświadczeń lustracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.