I OSK 1930/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Oporów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 66/10 w sprawie ze skargi Gminy Oporów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 66/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Oporów na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2009 r. nr 835 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dwukrotnie, pierwszy raz wyrokiem z 6 września 2005 r. I SA/Wa 706/06, drugi raz wyrokiem z 19 września 2007 r. I SA/Wa 746/07. Element ten ma doniosłe znaczenie, bowiem z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika jednoznacznie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2007 r. rozpoznając skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 marca 2007 r. nr 140 wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 września 2005 r., uchylającym decyzje stwierdzające nieważność decyzji komunalizacyjnej z 16 grudnia 1991 r., nie przesądzono, iż decyzja komunalizacyjna nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co zobowiązywałoby organ do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd uznał natomiast, że przesłanki, na podstawie których organ nadzorczy sformułował wniosek o nieważności decyzji, są niewystarczające. Z orzeczenia z 6 września 2005 r. wynika zatem, że to, czy decyzję obarcza rażące naruszenie prawa, czy też nie, pozostaje w dalszym ciągu kwestią wymagającą wyjaśnienia. W wyroku z 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł zalecenie oceny uprawnień do spornej nieruchomości przysługujących Gminie Oporów w dacie 27 maja 1990 r. w szczególności w kontekście twierdzeń sformułowanych przez byłą dyrektor Muzeum Zamek w Oporowie. Zatem rozpoznając zaskarżoną decyzję Sąd – będąc związany treścią art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –musiał mieć na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 19 września 2007 r. Sąd stwierdził, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ nadzorczy zgromadził o wiele bogatszy materiał dowodowy niż ten, którym dysponował wydając decyzję z 9 marca 2007 r. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody Płockiego z 16 grudnia 1991 r. stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z przepisu tego wynika, że przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące w dniu 27 maja 1990 r. (tj. w dniu wejścia w życie powołanej ustawy) pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego, co oznacza, że decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Z ustaleń poczynionych przez organ nadzorczy wynika, że sporna działka nr 85/2 nie należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej, nie wynika to z żadnego dokumentu znajdującego się w aktach prawy. Sąd podkreślił, że art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. posługuje się pojęciem "należące", które to pojęcie było wielokrotnie przedmiotem wykładni orzecznictwa. Z ugruntowanego w tym zakresie orzecznictwa wynika wyraźnie, że chodzi tu jednak o kategorię prawną, a nie faktyczną. Zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniósł się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił w pełni stanowisko jak i argumentację prawną wyrażona przez organ odwoławczy, a tym samym uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadłe w tej sprawie. Sąd podkreślił, że w dacie 27 maja 1990 r. działka nr 85/2 wchodziła w skład większej działki nr 85, nie była wyodrębniona geodezyjnie działka na której znajdował się tzw. domek ogrodnika. Na tej całej działce prowadziło działalność Muzeum Zamek w Oporowie i do całej działki nr 85 legitymował się takimi dokumentami, jakich oceny dokonywał organ nadzoru. Gdyby przyjąć taki sposób rozumienia art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej jaki zaprezentowała w skardze Gmina Oporów, to cała działka nr 85 powinna podlegać komunalizacji na jej rzecz. Tym samym Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne i nie mogą odnieść skutku. Jedynie zasadny jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. polegający na braniu udziału w postępowaniu administracyjnym przez Muzeum Zamek w Oporowie. Z akt sprawy wynika, że nie legitymuje się on żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, pomimo tego wszystkie decyzje wydawane w sprawie zostały mu doręczone. Należy jednak zauważyć, że jego rola w postępowaniu ograniczyła się jedynie do odbioru decyzji. Postępowanie nieważnościowe zostało bowiem wszczęte z urzędu, a środki odwoławcze oraz skargi były składane przez Starostę Kutnowskiego lub Gminę Oporów. Zatem w tym przypadku wystąpiło naruszeniem przepisu art. 28 k.p.a., ale nie takie, które mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Gmina Oporów wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia: I. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia wżycie ustawy komunalizacyjnej, przez ich wadliwą wykładnię i niezastosowanie, poprzez uznanie przez organ, iż przedmiotowa nieruchomość nie spełniała warunków do jej komunalizacji, w sytuacji gdy nie była ona oddana w myśl ww. przepisów w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a tym samym zgodnie z ww. art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości była zarządzana przez terenowy organ administracji państwowej, co stanowiło podstawę do jej komunalizacji, 2) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej (w ww. dacie, co jest bezspornym była prowadzona biblioteka, a nie działalność muzealna); II. niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; III. przepisów postępowania (które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie wyroku oczywiście naruszającego prawo) poprzez naruszenie: 1) art. 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (naruszenie tychże przepisów należy rozpatrywać łącznie z naruszeniem art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a także art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) poprzez: – oparcie się przez Sąd na dokumencie (protokole zdawczo-odbiorczym z 2 kwietnia 1958 r.), z którego nie wynika, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miało przekazane w zarząd i użytkowanie przedmiotową nieruchomość (obecną działkę 85/2), – wadliwe ustalenie, iż przedmiotowa działka w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez dokonanie odmiennej oceny przez Sąd przy wydaniu zaskarżonego wyroku w zakresie, iż obecna działka nr 85/2 wchodząca w dniu 27 maja 1990 r. w skład większej działki nr 85, a tym samym nie mogła być przedmiotem komunalizacji, co stoi w sprzeczności z poglądem prawnym wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uprzednim wyroku wydanym w sprawie w dniu 6 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1154/04, który wskazał, iż cyt: "Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu 27 maja 1990 r. nie oznacza, że nieruchomość ta traci status mienia podlegającego komunalizacji w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jest to bowiem to samo mienie lub, tak jak w niniejszej sprawie, część tego mienia, tylko inaczej oznaczona w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej" (s. 6 uzasadnienia). Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Starosta Kutnowski, działając w imieniu Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie z art. 11 ust. 1 tej ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia, że nieruchomość służy realizacji zadań, które wykonuje Muzeum Zamek w Oporowie. Nie zostało podważone ustalenie, że zamek zabytkowy w Oporowie, według pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Łodzi Wydział Kultury z 9 listopada 1953 r., wraz z parkiem, ogrodem i zabudowaniami gospodarczymi stanowi wyłączony z terenów gminnych, spółdzielczych i prywatnych teren państwowy, objęty z dniem 28 maja 1946 r. przez Ministerstwo Kultury i Sztuki w charakterze prawnego i faktycznego posiadacza tego terenu. Z regulacji prawnej działalności administracji państwowej do dnia 27 maja 1990 r. – przyjętej w art. 8 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i zabytków (Dz. U. Nr 10, poz. 48) wynika, że ochrona dóbr kultury należała do: 1) Ministra Kultury i Sztuki, 2) wojewódzkich konserwatorów zabytków, prezydiów wojewódzkich rad narodowych, działających w ramach organizacyjnych ustalonych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, 3) dyrektorów (kierowników) muzeów w stosunku do zabytków znajdujących się w muzeach oraz innych zabytków w zakresie im zleconym. Według art. 48 ust. 1 tekstu pierwotnego ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach "Muzea mogą stanowić własność Państwa, organizacji społecznych lub instytucji niepublicznych". Ustawą z dnia 19 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach (Dz. U. Nr 56, poz. 322) nadając nowe brzmienie art. 48 ust. 1 wprowadzono nowe rozwiązania, według których "Muzea mogą stanowić własność Państwa, gmin i innych osób prawnych, osób fizycznych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej". Minister Kultury i Sztuki tworzy, łączy i przekształca muzea (art. 50 ust. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach). W stosunku do muzeów, które nie pozostają pod nadzorem Ministra Kultury i Sztuki, czynności w zakresie tworzenia, łączenia i przekształcania podejmuje organ nadzoru w porozumieniu z Ministrem Kultury i Sztuki. Według brzmienia pierwotnego art. 9 ustawy o ochronie zabytków i muzeach bezpośredni nadzór nad muzeami sprawowały prezydia rad narodowych, a jeżeli muzeum nie podlegało radom narodowym nadzór sprawował Minister Kultury i Sztuki. Według brzmienia art. 9 nadanego ustawą z dnia 19 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o ochronie dóbr kultury i muzeach bezpośredni nadzór nad muzeami sprawowali wojewodowie lub gminy z tym, że nad muzeami, które nie podlegały wojewodom lub gminom bezpośredni nadzór sprawował Minister Kultury i Sztuki lub inny właściwy minister. Rozwiązanie prawne normujące właściwość w zakresie tworzenia, łączenia, likwidacji muzeów, nadzoru nad działalnością muzeów w zastosowaniu do rozpoznawanej sprawy daje podstawę do ustalenia wystąpienia przesłanek z art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nieruchomość, na której prowadzi działalność Muzeum Zamek w Oporowie służy wykonywaniu zadań, które należą do właściwości organów administracji rządowej – Ministra Kultury i Sztuki. Poddanie komunalizacji mienia ogólnonarodowego (państwowego) służącego wykonaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej stanowi rażące naruszenie prawa. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Fakt, że od 1946 r. na nieruchomości prowadzi działalność Muzeum w Oporowie nie został podważony, a ma to podstawowe znaczenie prawne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 150 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie naruszył powołanych przepisów w prowadzonym postępowaniu. Oparcie się na okolicznościach faktycznych co do wykonywania zadań publicznych należących do zadań administracji rządowej w skardze kasacyjnej nie zostało podważone. Fakt, że umożliwiono też wykonywanie zadań przez gminę nie ma znaczenia prawnego skoro nieruchomość służyła wykonywaniu zadań przez organy administracji rządowej. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw w art. 203 i 204 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.