I GSK 765/14

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S.A. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1350/13 w sprawie ze skargi K. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie kary pieniężnej za wnioskowanie o nienależną refundację wywozową oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1350/13, oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 marca 2013 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w sprawie ustalenia wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej przedsiębiorcy A. S.A w kwocie 466.850 zł do wniosku [...] z dnia 21 grudnia 2004 r. oraz zobowiązującej spółkę do zwrotu tej kwoty łącznie z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych począwszy od dnia dokonania wypłaty przez ARR do dnia zapłaty, w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji. Sąd rozstrzygał w oparciu o następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego w orzekł, że refundacja wywozowa wypłacona spółce do ww. wniosku została wypłacona nienależnie i zobowiązał spółkę do jej zwrotu. Decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego została doręczona A. S.A. w dniu 18 grudnia 2012 r. oraz jej pełnomocnikom adw. Ł. M. i r. pr. K. G. w dniu 18 grudnia 2012 r. W dniu 8 stycznia 2013 r. do Agencji Rynku Rolnego wpłynęło odwołanie od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia 18 grudnia 2012 r. wniesione przez pełnomocnika Spółki radcę prawnego Ł. M. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pełnomocnik spółki uzasadnił wniosek tym, że wprawdzie decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego wpłynęła do Kancelarii w dniu 18 grudnia 2012 r. ale jej skuteczne doręczenie nastąpiło w przypadku adwokata również pełnomocnika spółki K. G. w dniu 3 stycznia 2013 r., natomiast w przypadku radcy prawnego Ł. M. w dniu 4 stycznia 2013 r. Pełnomocnicy spółki oświadczyli, że nie mieli wiedzy, iż decyzja została dostarczona do biura podawczego Kancelarii Adwokackiej w dniu 18 grudnia 2012 r. ponieważ Ł. M. w dniu 18 grudnia 2012 r. od wczesnych godzin rannych reprezentował A. w Sądzie Okręgowym T., a następnie od 20 grudnia 2012 r. do 3 stycznia 2013 r. przebywał na urlopie zagranicznym w Egipcie. Z kolei K. G. w okresie od 18 grudnia 2012 r. do 2 stycznia 2013 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim w związku z nagłymi dolegliwościami bólowymi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy i postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r umorzył postępowanie w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 963, ze zm.), wyłącza stosowanie art. 58-60 k.p.a., a te przepisy normują kwestie związane z przywróceniem terminu. Złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest więc bezprzedmiotowy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia 27 marca 2013 r. Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy uprzednio wydane przez siebie rozstrzygnięcie. Powołał się na orzeczenia Naczelnego (sygn. akt IGSK 233/11, sygn. Akt, sygn. akt I GSK 206/11 i sygn. akt I GSK 276/10, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VSA/Wa 548/09 i sygn. akt VSA/Wa 597/09), w których stwierdzono, że art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest przepisem regulującym procedurę w sprawach dotyczących refundacji wywozowych i kar, to jest w sprawach uregulowanych pod względem materialnym w przepisach wspólnotowych. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa ARR nr [...]. Oba rozstrzygnięcia spółka zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie. Skarżąca zarzuciła Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. naruszenie art. 4 ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz, 2. naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych i w konsekwencji naruszenie art. 58 k.p.a poprzez jego niezastosowanie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że celem administrowania obrotem towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest zapewnienie prawidłowego zarządzania wspólną organizacją poszczególnych rynków rolnych. Administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą obejmuje nie tylko sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, ale także sprawy dotyczące rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenia i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładania i egzekwowania kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Nie zgodził się z twierdzeniem spółki, że w postępowaniu dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej mają zastosowanie tylko przepisy ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych, a w szczególności art. 7 ww. ustawy z którego treści wynika że nie zostały wyłączone art. 58-60 k.p.a. dotyczące instytucji przywrócenia terminu oraz wstrzymania wykonania decyzji lub postanowienia. Sąd I instancji powołał art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą i wskazał, że ma on zastosowanie do wszystkich spraw dotyczących administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi, w tym także do odwołań od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego wydanych w zakresie ustalenia nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej. Sąd powołał orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sadu I instancji, organ prawidłowo uznał, że spółka otrzymała decyzję organu I instancji w dniu 18 grudnia 2012 r., o czym świadczy potwierdzenie doręczenia decyzji dokonane przez pracownika Kancelarii Adwokackiej reprezentujących spółkę pełnomocników, (k. 68 akt adm.). Sąd nie zgodził się z twierdzeniem pełnomocników spółki, że decyzja Prezesa ARR została doręczona w przypadku pełnomocnika adw. K G. w dniu 3 stycznia 2013 r., a przypadku pełnomocnika r. prawnego Ł. M. w dniu 4 stycznia 2013 r. Za datę doręczenia Sąd uznał datę odbioru decyzji potwierdzoną przez pracownika kancelarii adwokackiej pełnomocników spółki. Pismo stanowiące odwołanie zostało sporządzone i wpłynęło do Agencji Rynku Rolnego w dniu 8 stycznia 2013 r. Wniesienie przez spółkę odwołania po terminie, z wnioskiem o jego przywrócenie, wobec braku możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu spowodowało, że organ odwoławczy prawidłowo uznał brak podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem Sądu, organ zgodnie z prawem uznał, że złożony przez spółkę wniosek był bezprzedmiotowy, co uzasadniało wydanie na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. postanowienia o umorzeniu postępowania. Od ww. wyroku spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą (Dz. U. Nr 97, poz. 903 ze zm.) poprzez nieuprawnione zastosowanie art. 4 ustawy o administrowaniu obrotom towarowym z zagranicą i uznanie, że wyłączenia z zastosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności wyłączenie z zastosowania art. 58-60 k.p.a. przewidziane w art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą znajdują zastosowanie w sprawie zakończonej wyrokiem WSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę wykładni celowościowej przepisów k.p.a dokonanej przez ustawodawcę w ustawie O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, co o ocenie spółki, doprowadziło do błędnej i niepełnej kontroli działalności administracji publicznej i niedopatrzenia się przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna spółki została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest na naruszeniu art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania głównego, w stosunku do którego stwierdzono uchybienie terminu i umorzono postępowanie w sprawie o przywrócenie terminu, jest decyzja Prezesa Agencji Rynku Rolnego o ustaleniu wysokości nienależnie pobranych środków z tytułu refundacji wywozowej wypłaconej A. S.A. do wniosku WPR 1 o numerze [...], w kwocie 466850,48 zł. Przedmiotem sporu jest zaś to, jaka ustawa ma zastosowanie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem spółki, ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą nie ma zastosowania w sprawie, a tym samym nie mają zastosowania zawarte w art. 4 tej ustawy przepisy o wyłączeniu stosowania art. 58 – 60 k.p.a. Zastosowanie mają natomiast przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 612/2009 oraz ustawa o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych a w szczególności jej art. 7 i katalog wyłączeń w nim zawarty, który nie obejmuje art. 58 – 60 k.p.a. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie ma zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, która wyłącza stosowanie art. 58 - 60 k.p.a. stąd złożony przez spółkę wniosek o przywrócenie terminu na złożenie odwołania jest bezprzedmiotowy. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty spółki są nieusprawiedliwione, a pogląd Sądu I instancji i organu administracji co do zastosowania ustawy O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą jest trafny. Refundacje wywozowe w oparciu o rozporządzenie nr 612/2009 dotyczą wywozu produktów (m.in. cukru) poza teren Wspólnoty, zatem nie jest trafny pogląd prezentowany przez spółkę, że całość zagadnień związanych z obrotem cukrem uregulowana jest w ustawie o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Ustawa o Agencji Rynku Rolnego w rozdziale 2 reguluje zagadnienia ogólne związane z właściwością organów i procedurą (a właściwie odrębnościami procesowymi), zaś w rozdziale 6 reguluje organizację rynku cukru. Rozdział 2 dotyczy całego zakresu przedmiotowego działania Agencji, zaś rozdział 6 dotyczy tylko polskiego rynku cukru. Zagadnienia związane z obrotem cukrem z zagranicą reguluje ustawa o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. Ustawa ta zawiera w stosunku do ustawy o Agencji Rynku Rolnego przepisy szczególne w kwestiach, które reguluje. Jak wskazano wyżej, ustawa o Agencji Rynku Rolnego reguluje właściwość organów w sprawach w niej wymienionych m.in. w sprawach administrowania obrotem z zagranicą towarami rolnymi w tym wypłacaniem refundacji wywozowych, a także nakładanie kar (art. 11 ust. 1 pkt 5 lit. d i e ustawy o ARR). Te organy to Prezes Agencji Rynku Rolnego i minister właściwy do spraw rynków rolnych, gdyż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o Agencji, Prezes Agencji ustala w drodze decyzji kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków, zaś zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, organem wyższego stopnia w stosunku do Prezesa Agencji jest minister właściwy do spraw rynków rolnych. Kara jest obligatoryjną konsekwencją nadmiernie pobranych środków, zaś Agencja jest organem właściwym w przedmiocie kar. Organem wykonawczym Agencji jest prezes Agencji, zatem kompetencje do wydawania decyzji w przedmiocie kar należą do prezesa Agencji. Oprócz powyższych uregulowań ogólnych ustawa o ARR reguluje rynki wymienionych w niej towarów. Jedna z regulacji dotyczy rynku cukru, jednak z jej treści wynika w sposób niewątpliwy, że chodzi o rynek wewnętrzny cukru nie o obrót cukrem z zagranicą. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, reguluje ona obrót towarami z zagranicą w zakresie uzupełniającym przepisy prawa wspólnotowego. Zatem co do zasady, przepisy tej ustawy znajdują zastosowanie w sprawach uregulowanych rozporządzeniem nr 612/2009 i stanowią uzupełnienie zawartego w nich prawa wspólnotowego. Prawo wspólnotowe to jest rozporządzenie nr 612/2009 przewiduje wypłatę refundacji w przypadku wywozu produktów ze Wspólnoty do krajów trzecich, w szczególności w przypadku wywozu cukru. Przepisy te zawierają materialnoprawne uregulowania dotyczące zwrotu nienależnej refundacji wywozowej oraz kary pieniężnej z tytułu wnioskowania o refundacje nienależną, jednak nie zawierają procedur regulujących postępowanie w przedmiocie zwrotu refundacji i kar, bowiem realizacja tych procedur należy do państw członkowskich. Zatem w zakresie uzupełniającym w stosunku do prawa wspólnotowego należy stosować przepisy ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, bowiem to one właśnie uzupełniają regulacje wspólnotowe. Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, z zastrzeżeniem warunków i zasad określonych przepisami prawa wspólnotowego, w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 10, art. 57 § 5, art. 58 – 60, art. 75, art. 76 § 2 i § 3, art. 77 § 2-4, art. 78-88 oraz art. 97 – 103. Słusznie też Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 7 ustawy o Agencji Rynku Rolnego stanowi, że do postępowań nie stosuje się wymienionych przepisów k.p.a. jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Przepisem "stanowiącym inaczej" jest przepis art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. z wyłączeniem przepisów określonych w art. 4 powołanej ustawy, tj. z wyłączeniem przepisów wskazanych w tym artykule, a w szczególności z wyłączeniem art. 58 – art. 60 k.p.a., które to przepisy normują kwestie związane z przywróceniem terminu. Ustawa O administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą zawiera przepisy odrębne, to jest wskazany art. 4 i przepis ten "stanowi inaczej" zawierając szersze wyłączenia stosowania k.p.a. Nieusprawiedliwiony jest więc zarzut dotyczący naruszenia art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ustawy o administrowaniu obrotem towarowym z zagranicą. W kontekście przedstawionej wykładni ww. przepisów, nie jest też zasadny zarzut, że wykładnia art. 4 powołanej wyżej ustawy, mająca istotny wpływ na wynik sprawy, zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, jest sprzeczna z założeniami wykładni celowościowej ustawodawcy. Celem administrowania obrotem towarami rolnymi w ramach Wspólnej Polityki Rolnej jest zapewnienie prawidłowego zarządzania wspólną organizacją poszczególnych rynków rolnych i administrowanie obrotem towarami rolnymi z zagranicą. Obejmuje więc nie tylko sprawy związane z wydawaniem pozwoleń na przywóz i wywóz produktów rolnych, ale także sprawy dotyczące rozliczenia wykonania udzielonych pozwoleń oraz naliczenia i wypłaty refundacji wywozowych, jak również nakładania i egzekwowania kar administracyjnych określonych w przepisach prawa wspólnotowego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.