II SA/Go 1035/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia odsetek i kosztów upomnienia oddala skargę. UZASADNIENIE Zakład Ubezpieczeń Społecznych (w skrócie: "ZUS") decyzją z [...] września 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 3 i 3a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm. – dalej jako u.s.u.s.) odmówił J.K. umorzenia należności z tytułu składek w części obejmującej odsetki i koszty upomnienia, których łączna wysokość wynosi 2.414,25 zł w tym: 1. na ubezpieczenie społeczne: - 1.489,50 zł z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne, naliczonych na dzień zgonu M.M.-K., – 26,30 zł z tytułu kosztów upomnienia, 2. na ubezpieczenie zdrowotne: - 767,75 zł z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne, naliczonych na dzień zgonu M.M.-K., - 10,90 zł z tytułu kosztów upomnienia, 3. na Fundusz Pracy i FGŚP, - 109 zł z tytułu odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne, naliczonych na dzień zgonu M.M.-K., - 10,90 zł z tytułu kosztów upomnienia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 4 lipca 2017 r. Skarżący wniósł o: 1. umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oraz kosztów upomnienia do opłacenia których został on zobowiązany jako spadkobierca M.M.-K. 2. rozłożenie na raty należności głównej. Organ wyjaśnił przy tym, iż wniosek o rozłożenie na raty należności głównej czyli z tytułu zaległych składek rozpoznany został w odrębnym postepowaniu. ZUS stwierdził następnie, że zgodnie z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. podstawowym warunkiem umożliwiającym umorzenie jest całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Jednocześnie w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe warunki umarzania tych należności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365, powoływane dalej jako "rozporządzenie MGPiPS"). W odniesieniu do sytuacji rodzinnej i majątkowej Skarzącego organ ustalił, że skarżący utrzymuje się z emerytury, która po dokonaniu potrąceń egzekucyjnych wynosi 1.614,06 zł netto oraz z czynszu za dzierżawę nieruchomości, który wynosi 1.500 zł netto miesięcznie. Skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z trojgiem dorosłych dzieci, z których jedno pracuje, jedno otrzymuje rentę, a jedno jest bezrobotne. Skarżący ponowi comiesięcznie wydatki na czynsz (366 zł), koszty leczenia (100 zł) inne opłaty (923 zł) oraz z tytułu rat kredytów oraz innych zobowiązań w łącznej wysokości 3.650 zł. Organ, oceniając istnienie przesłanek wynikających z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. wskazał, że w stosunku do zadłużenia nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne a zatem nie można stwierdzić, ze egzekucja okazałyby się bezskuteczna, lecz nie może zrezygnować z dochodzenia należności mających charakter publicznoprawny. W konsekwencji organ stwierdził, że w przypadku zobowiązanego nie zachodzi całkowita nieściągalność, w związku z tym postępowanie przeprowadzono w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów rozporządzenia MGPiPS. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W szczególności, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdy zobowiązany poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia oraz w wypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości zarobkowania. ZUS podkreślił, że skarżący we wniosku wskazał, że jest w stanie spłacać zadłużenie w formie ratalnej, lecz bez odsetek i kosztów upomnienia. Nadto nie przedstawił dokumentów potwierdzających fakt poniesienia strat materialnych spowodowanych zaistnieniem nadzwyczajnych okoliczności takich jak powódź, pożar, kradzież. Skarżący nie wykazał również wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożlwiającego opłacenie należności. Pismem z [...] października 2017 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję ZUS wnosząc o korzystną dla niego zmianę rozstrzygnięcia poprze zawarcie ugody w przedmiocie spłaty zobowiązania w ratach po 300 zł miesięcznie z możliwością umorzenia odsetek i kosztów upomnienia po dokonaniu spłaty należności głównej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie są mu znane przepisy prawa z których wynikałoby, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są uprzywilejowane i podlegają zaspokojeniu przed innymi należnościami. S.K. podniósł, że organ rozpoznając wniosek o umorzenie należności powinien brać pod uwagę aktualną sytuację rodzinną, materialną i majątkową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja ZUS naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Decyzją tą ZUS odmówił Skarżącemu, jako spadkobiercy płatnika, umorzenia należności w postaci odsetek i kosztów upomnienia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przy czym pod pojęciem składek należy rozumieć składki na ubezpieczenie społeczne, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s. ) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie "nieściągalności zostało sprecyzowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Wedle jego zapisów zachodzi ona, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, 978, 1166, 1259 i 1844 oraz z 2016 r. poz. 615); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Należy stwierdzić, iż w świetle przepisów u.s.u.s. dopuszczalne jest rozpoznanie wniosku o umorzenie wyłącznie w zakresie odsetek i kosztów upomnienia. Jak bowiem wspomniano, w art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. mowa jest nie o zaległych składkach, lecz o "należnościach z tytułu składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepisy art. 28 ustawy przewidują możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Stąd należy uznać, iż ustawa dopuszcza umarzanie w całości lub w części wszystkich "należności z tytułu składek", tj. składek, odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że za przeszkodę do umorzenia wyłącznie odsetek i kosztów egzekucyjnych nie może być uznany art. 28 ust. 4 u.s.u.s. Przepis ten rozstrzyga jedynie, iż w przypadku umorzenia należności z tytułu składki, bezprzedmiotowe jest dochodzenie należności z tytułu odsetek za zwłokę oraz dodatkowej opłaty. Nie reguluje on bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek (zob. wyrok SN z 7 kwietnia 2006 r. I UK 240/05, OSNP z 2007 r. nr 7-8 poz. 111, wyroki NSA: z 9 września 2008 r. II GSK 322/08, z 21 stycznia 2009 r. II GSK 679/08, wyroki WSA: z 7 kwietnia 2008 r. V SA/Wa 2584/07, z 24 lutego 2014 r. I SA/Bd 1183/13, z 17 lutego 2016 r. III SA/Wr 1027/15 - przywołane wyroki sądów administracyjnych w CBOSA). Należy też wskazać, iż ocena przesłanek umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ, ustalając istotne okoliczności faktyczne sprawy związane przede wszystkim z sytuacją majątkową, osobistą i rodzinną wnioskodawcy, ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 i 3 lub w przytoczonych poniżej przepisach art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS. Stwierdzenie, że ustalone okoliczności nie wyczerpują żadnej z przesłanek umorzenia zaległości i skutkuje odmowę umorzenia należności, przy czym w tym wypadku jest to tzw. decyzja "związana" czyni nieoparta na tzw. uznaniu administracyjnym. Inaczej jest, kiedy organ ustali, że zachodzą przesłanki opisane w przywołanych przepisach. Wówczas, w oparciu właśnie o uznanie administracyjne, podejmuje decyzję czy zasadne jest zastosowanie wnioskowanej ulgi w zapłacie należności z tytułu składek. Jednak nawet istnienie przesłanek umorzenia nie stanowi automatycznej przesłanki do wydania rozstrzygnięcia pozytywnego. ZUS może bowiem wskazać na konkretny ważny interes społeczny przemawiający za odmową umorzenia (zob. wyroki NSA: z 30 marca 2017r. II GSK 5381/16, z 10 maja 2017 r. II GSK 5381/16, wyrok WSA z 29 listopada 2016 r. III SA/Łd 717/16, CBOSA). Oceniając wniosek Skarżącego, organ - w ocenie Sądu zasadnie - uznał, iż w sprawie nie występowała żadna z ustawowych podstaw umorzenia należności objętych wnioskiem. ZUS ocenił wniosek Skarżącego pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 1 - 6 u.s.u.s. i prawidłowo ustalił, iż w przypadku Skarżącego nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, która pozwalałby rozważać możliwość umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. Wobec skarżącego nie prowadzono bowiem postępowania upadłościowego, ani nie zachodziła sytuacja braku majątku z którego można prowadzić egzekucję. Okoliczność ta zresztą nie wymagała bliższego dowodu, wobec pozyskania informacji, iż Skarżący jest właścicielem nieruchomości. Z powyższych względów nie można było w sprawie Skarżącego rozważać podstaw umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne z powodu ich nieściągalności (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 u.s.u.s.). ZUS zasadnie poddał ocenie wniosek Skarżącego również z punktu widzenia dodatkowej możliwości umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. dotyczącej ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych w powołanym rozporządzeniu MGPiPS. Z art. 28 ust. 3b u.s.u.s dodatkowo wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów publicznych. Wskazane zasady, wynikające z art. 28 ust. 3a u.s.u.s i rozporządzenia MGPiPS dotyczą skarżącego jako spadkobiercy osoby zobowiązanej z racji prowadzenia działalności gospodarczej do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS, ZUS może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Takie rozstrzygnięcie możliwe jest: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) gdy przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawia zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Oceniając rozstrzygnięcie w tym zakresie, Sąd podziela stanowisko ZUS, iż w sprawie Skarżącego nie zachodzą także powyższe przesłanki umorzenia należności. W szczególności, z prawidłowych ustaleń organu nie wynikają podstawy do uznania, że zachodzi sytuacja o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS, czyli obawa, iż na skutek uiszczenia odsetek i kosztów upomnień skarżący i jego rodzina byliby pozbawieni możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. O takiej sytuacji można by było mówić tylko wówczas gdyby wskutek uiszczenia należności warunki bytowe rodziny Skarżącego pogorszyłyby się w stopniu powodującym trwałe zagrożenie dalszej egzystencji bądź gdyby dochody rodziny Skarżącego były w ogóle niewystarczające do spłaty zaległych należności. Jak bowiem trafnie ustalił ZUS, Skarżący uzyskuje stałe dochody z emerytury (1.614 zł) i czynszu z tytułu dzierżawy nieruchomości (1.500 zł), a spośród jego czworga dorosłych już dzieci i jednocześnie domowników: jedno pracuje zarobkowo, jedno otrzymuje rentę a tylko jedno pozostaje na utrzymaniu Skarżącego. Tym samym rodzina Skarżącego uzyskuje stałe dochody z których możliwe jest uiszczanie zaległości z tytułu składek. O zdolności do spłaty zaległości świadczy jednak przede wszystkim to, iż sam skarżący wniósł o rozłożenie na raty zaległości wskazując, iż rodzina jest w stanie łącznie uiszczać 300 zł tytułem należności. Organ trafnie uznał jednocześnie, iż za umorzeniem zaległości nie przemawia obciążenie budżetu rodziny wysokimi ratami kredytów (wg oświadczenia Skarżącego łącznie 3.051 zł miesięcznie). Należy bowiem podzielić stanowisko organu, że uwzględnienie żądania Skarżącego dawałoby prymat zobowiązaniom prywatnoprawnym przed zobowiązaniami natury publicznoprawnej jakimi są składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (zob. wyrok WSA z 28 stycznia 2014 r. I SA/Rz 1039/13). Skarżący nie wykazał jednocześnie, by zaciągnięte kredyty były niezbędne i by służyły zaspokojeniu niezbędnych i podstawowych potrzeb bytowych lub sfinansowaniu innych koniecznych i uzasadnionych wydatków (np. kosztów leczenia lub rehabilitacji). Trzeba tymczasem zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności. Oznacza to, iż ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 14 listopada 2014 r. II GSK 1501/13, z 10 czerwca 2015 r. II GSK 1158/14, z 9 marca 2017 r. II GSK 4993/16, wyrok WSA z 21 lipca 2016 r. III SA/Łd 426/16, CBOSA). Niewskazanie przez Skarżącego celu któremu miało służyć zaciągnięcie obciążających go kredytów uniemożliwiało ocenę czy wydatki na ich spłatę mogły zostać uznane za wydatki służące niezbędnemu koniecznemu utrzymaniu. W przypadku Skarżącego nie można rozważać istnienia przesłanki wynikającej z § 3 ust. pkt. 2 rozporządzenia MGPiPS, ponieważ skarżący nie wskazał na takie okoliczności jak przeszkody w zapłacie zaległych składek. Nie zachodziła również sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MGPiPS, ponieważ Skarżący - jak sam wskazał - nie pracuje już zawodowo, lecz przebywa na emeryturze. Ostatecznie Sąd uznał, iż decyzja ZUS była prawidłowa i nie naruszała ani prawa materialnego ani przepisów postępowania. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.