II OSK 38/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1093/17 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1093/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] lipca 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] marca 2017 r. nakładające na skarżącego grzywnę w kwocie 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym dnia [...] października 2016 r. Tytuł wykonawczy opatrzony sygnaturą [...] nakazywał J. S. dokonanie rozbiórki samowolnie zamontowanego szlabanu drogowego na działce nr [...] w miejscowości [...], stanowiącego formę ogrodzenia od strony potoku [...], na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2015 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: "1. naruszenie art. 133 § 1 poppsa w zw. z art. 34 § 4 i 5 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1976 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez błędne prawnie usankcjonowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sprzecznego z prawem w tym zakresie stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] wydanego dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w którym uznano za nieuzasadnione "zarzuty na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wniesione przez zobowiązanego J. S.", przez sprzeczne z prawem uznanie, że gdy zobowiązany po uprzednim zgłoszeniu wykonania prac budowlanych organowi budowlanemu i powiadomieniu o wyburzeniu poprzednich prac budowlanych uznanych za samowolę budowlaną, przystąpił do nowej zgodnej z prawem budowy, to jest to niewystarczające w świetle prawa, gdyż musi jeszcze osobnym zgłoszeniem powiadomić Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego o wyburzeniu budowli posadowionej niezgodnie z prawem albowiem bez odpowiedniego zgłoszenia, i jest niewystarczające w jednym piśmie powiadomienie przez zobowiązanego organu budowlanego o wyburzeniu budowli wykonanej bez odpowiedniego zgłoszenia i powiadomieniu o budowie w to miejsce nowej budowli, jak również nie wzięcie pod uwagę, że zgodnie z obecnymi przepisami prawa budowlanego wybudowanie barierki chroniącej przed wpadnięciem do potoku nie wymaga zgłoszenia tych prac do organu budowlanego i mimo że obecnie wykonane prace przez zobowiązanego nie są już samowolą budowlaną po zmianie przepisów prawa budowlanego, to zasadnym jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego w tym zakresie przy przyjęciu samowoli budowlanej ze strony zobowiązanego, mimo że w sprawie obecny przepis art. 29 pkt 1 ust. 7 prawa budowlanego stanowi, że aktualnie nie potrzeba pozwolenia na budowę tegoż szlabanu ani też zgłoszenia wykonania powyższych prac. Powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 poppsa. 2. Naruszenie art. 7 kpa przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak również naruszenie art. 77 § 1 kpa przez brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, czym Sąd I instancji naruszył przepis art. 133 § 1 poppsa, sankcjonując postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, a co polega na tym, że: a) W przedmiotowym zakresie B. Ł., J. P., M. S., P. W., M. W. i W. Z. postawili mostek na przedmiotowym potoku (usytuowanie powyższego mostku jest widoczne na przedłożonym w załączeniu wraz z artykułem red. J. D. zdjęciu obrazującym przedmiotowy mostek i szlaban), bez żadnego zezwolenia na powyższe i nawet zgłoszenia, w związku z czym przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w [...] toczy się w powyższym zakresie postępowanie aktualnie do sygn. [...], które do dziś nie zakończyło się jakimkolwiek rozstrzygnięciem tegoż zaś dowodu z tych akt nie przeprowadzono w sprawie, a osoby te zostały ukarane wyrokami nakazowymi Sądu Rejonowego w [...] w sprawach [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zaś dowodu z tych akt nie przeprowadzono w sprawie mimo zawnioskowania tegoż dowodu do przeprowadzenia przez zobowiązanego J. S. w pkt 5 jego pisma w sprawie z 22 grudnia 2014 r.; b) Nieprzeprowadzenie dowodu w sprawie z przedłożonej wraz z wnioskiem dowodowym zobowiązanego J. S. w jego pkt 1 decyzji z [...] marca 2014 r. wydanej do sygn. [...] Wydział Inwestycji i Drogownictwa Urzędu Miejskiego w [...] wyraził zgodę na wykonanie bariery-szlabanu, na końcu drogi wewnętrznej (Dz.nr. [...]), przy potoku w miejscowości [...]. Zarazem w tej decyzji podano, że szlaban musi mieć możliwość otwarcia w przypadku konieczności wjazdu do potoku, w czasie prowadzenia ewentualnych prac konserwacyjnych. c) Decyzji wydanej przez Urząd Miejski w [...] wydanej w dniu [...] marca 2014 r. zobowiązany J. S. w dniu 11 kwietnia 2014 r. za fakturą [...] zakupił w [...] w [...][...] ul. [...], za kwotę 701,10 zł rogatkę motelową 4 mb wraz z dodatkową podporą, również jako dowód w sprawie zawnioskowanej przez zobowiązanego J. S. w jego wniosku dowodowym z pkt 2 pisma z 22 grudnia 2014 r. d) Faktury Vat [...] wystawionej w dniu 6 maja 2014 r. przez [...] Spółka z. o. o w [...][...], ul. [...] za dokonanie wykonania założenia bariery-szlabanu w miejscu podanym w wyżej wymienionej decyzji Urzędu Miasta w [...], a w którym to zakresie zobowiązany J. S. złożył wniosek dowodowy w pkt 3 pisma w sprawie z 22 grudnia 2014 r. e) Wywiadu w Wydziale Budownictwa Starostwa Powiatowego w [...] a to na okoliczność, że na postawienie przedmiotowego szlabanu stosownie do art. 29 pkt 1 ust. 7 prawa budowlanego nie potrzeba pozwolenia ani też zgłoszenia, a ponadto, że przedmiotowy szlaban pod względem budowlanym jest zaliczany do ogrodzeń o których mowa w art. 29 pkt 1 ust. 7 prawa budowlanego, a w którym to zakresie zobowiązany J. S. złożył wniosek dowodowy w pkt 1 wniosku dowodowego w sprawie z 13 stycznia 2015 r. f) Wywiadu w Wydziale Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w [...], a to na okoliczność, że przedmiotowy szlaban stanowi zabezpieczenie przed niszczeniem środowiska naturalnego przez osoby, które bezprawnie przejeżdżają przez potok w tym miejscu przeciwko którym Komisariat Policji w [...] złożył wnioski o ukaranie do Sądu Rejonowego w [...] o popełnienie wykroczeń z art. 194 ust. 4 Ustawy Prawo wodne w związku z innymi przepisami prawa miejscowego i kodeksu wykroczeń zaś Sąd Rejonowy w [...] wyrokami nakazowymi wydanymi w sprawach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] ukarał ich za powyższe stosownymi grzywnami, a w którym to zakresie zobowiązany J. S. złożył wniosek dowodowy w pkt. 2 jego pisma w sprawie z 13 stycznia 2015 r. g) Wywiadu w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Starostwa Powiatowego w [...], a to na okoliczność że przedmiotowe ogrodzenie jest postawione na działce [...], a nie na działce [...], w którym to zakresie zobowiązany złożył wniosek dowodowy w pkt 3 jego pisma w sprawie z 13 stycznia 2015 r., a w którym to zakresie w ogóle nie zbadano sprawy i błędnie faktycznie przyjęto że ten szlaban jest na działce nr [...], gdy faktycznie jest on na działce nr [...]. h) Wywiadu w Wydziale Dróg Starostwa Powiatowego w [...], a to na okoliczność że przedmiotowe ogrodzenie nie wymaga zgłoszenia stosownie do art. 30 pkt 1 ust 2 prawa budowlanego, albowiem nie jest od strony drogi, lecz potoku, w celu zabezpieczenia osób w tym małoletnich dzieci przed upadkiem do tego potoku, co może spowodować nieodwracalne skutki, a których stawiając to ogrodzenie chciał uniknąć zobowiązany, który to wniosek dowodowy również bezskutecznie złożył w piśmie w sprawie z 13 stycznia 2015 r. Powyższe naruszenie przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 poppsa." Podnosząc tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie "do jej dalszego rozpoznania" oraz zasądzenie od organu II instancji kosztów postępowania wedle norm przepisanych związanych z wniesieniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018. 1302 t.j. ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa, zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności (por. przykładowo postanowienie NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2638/17, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej i nie dopatrując się przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zarzuty sformułowane przez kasatora w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, nie dotyczą postanowienia kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie oceniał zgodności z prawem "stanowiska" tego organu o utrzymaniu w mocy "postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] wydanego dnia [...] listopada 2016 r., znak: [...], w którym uznano za nieuzasadnione zarzuty na tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] października 2016 r. wniesione przez zobowiązanego J. S. z [...] listopada 2016 r." Postanowienie, do którego kieruje omawiany zarzut autor skargi kasacyjnej, poddane zostało kontroli sądowej w innej sprawie, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 183/17, w którym oddalona została skarga J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2016 r. (utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...], na które powołuje się autor skargi kasacyjnej w zacytowanym wyżej fragmencie) w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1753/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną J. S. wniesioną od tego wyroku (oba wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, na stronie j.w.) . Nie sposób przy tym nie dostrzec, że zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie są tożsame z tymi, które skarżący sformułował wobec wyroku z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 183/17, pomimo tego, że przedmioty rozstrzygnięć poddanych kontroli sądowej w obu tych sprawach były różne, a organy orzekały w oparciu o inne przepisy prawa materialnego. W postanowieniu z [...] lipca 2017 r., kontrolowanym zaskarżonym wyrokiem, organ egzekucyjny nie stosował więc art. 34 § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym na datę wydania tego postanowienia, opublikowanym w Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), dalej przytaczanej także jako u.p.e.a., gdyż przepisy te dotyczą rozstrzygania zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawą orzekania przez organy w niniejszej sprawie były natomiast art. 119 i nast. tej ustawy, regulujące kwestie związane z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia, przy czym skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu naruszenia przepisów, które stosowały organy egzekucyjne nakładając na J. S. taką grzywnę. Ponieważ art. 34 § 4 i § 5 u.p.e.a. nie był podstawą rozstrzygnięć podjętych przez organy w tej sprawie, prawidłowości zastosowania tych przepisów w postępowaniu egzekucyjnym nie oceniał również Sąd pierwszej instancji oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę J. S.. Oznacza to, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 34 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. (Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że użyty przez autora skargi kasacyjnej skrót "poppsa" oznacza ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Nie są także trafne pozostałe zarzuty sformułowane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, które zmierzają do podważenia prawidłowości decyzji nakazującej J. S. dokonanie rozbiórki szlabanu na działce nr [...] w miejscowości [...], będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, w oparciu o który prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Jak słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na obecnym etapie postępowania, ani organy ani też sąd administracyjny nie są uprawnione do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost z art. 29 § 1 u.p.e.a. Również w powołanej wyżej sprawie o sygn. II OSK 1753/17, Naczelny Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę kasacyjną J. S., słusznie wskazał, że "celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, a nie dokonywanie oceny jego zasadności czy też skupianie uwagi na kryteriach ocennych, łączących się z egzekwowanym obowiązkiem. Jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności egzekucji administracyjnej. Kwestie natury merytorycznej zostały przesądzone w decyzji z [...] marca 2015 r., która została poddana zarówno kontroli wewnątrzadministracyjnej, jak i sądowej. WSA wyrokiem z 13 listopada 2015 r., II SA/Kr 1230/15 oddalił skargę na decyzję z [...] marca 2015 r. Powrót do sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w treści decyzji z [...] marca 2015 r. na etapie egzekucyjnym nie był już możliwy." Z tych przyczyn nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., podważające prawidłowość gromadzenia i oceny dowodów w sprawie zakończonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2015 r., nakazującą skarżącemu kasacyjnie dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanego szlabanu. Podkreślenia wymaga, że u podstaw wydania postanowienia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji, legło ustalenie, że J. S. nie wykonał obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego wystawionego na podstawie decyzji z [...] marca 2015 r. Ustalenia tego skarga kasacyjna nie zakwestionowała, a zawarte w niej zarzuty nie dotyczą istoty sprawy poddanej pod osąd w zaskarżonym wyroku. Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.