I OSK 3133/18

SENTENCJA Dnia 17 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 14/18 w sprawie ze skargi H.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. ( sygn. akt I SA/Wa 14/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę H.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 października 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, H.S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżącej przysługuje wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy z analizy stanu faktycznego i zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie może wnieść o wznowienie postępowania ze względu na upływ czasu, a ponadto miała prawo mimo tego wnieść o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2003 r., 2. art, 61a § 1 k.p.a. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły "inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania", podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, iż wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a mianowicie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez pozbawienie skarżącej możliwości udziału w postępowaniu, 3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego i w związku z tym, przymiotu strony, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania A. G. i innym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, iż pominięcie skarżącej przy stwierdzeniu nieważności w/w orzeczenia, powinno stanowić przesłankę do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; II. przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 4. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 oraz 107 § 3 w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że odmowa dostępu do akt postępowania oraz odpisu orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2003 r. jest w pełni uzasadniona ze względu na brak interesu prawnego skarżącej, podczas gdy analiza stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego w sprawie powinna prowadzić do wniosku, iż orzeczeniem administracyjnym rozstrzygającym o istocie sprawy rozpoznawane są wszystkie wnioski składane w imieniu konkretnych indywidualnie określonych uczestników, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż skarżąca została pozbawiona możliwości dochodzenia swoich praw, co stanowi wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, 5. art. 10 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i odmowę skarżącej dostępu do akt ze względu na brak interesu prawnego, podczas gdy z analizy stanu faktycznego wynika, że skarżąca przedstawiła dokumenty spadkowe, czym w dostateczny sposób uprawdopodobniła posiadanie interesu prawnego w dostępie do akt sprawy; 6. art. 7 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji, poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącej prawa dostępu do akt, co skutkowało brakiem stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia w odniesieniu do skarżącej i pozbawieniem jej możliwości dochodzenia roszczeń, podczas gdy analiza stanu faktycznego i zebranego materiału dowodowego powinna prowadzić do wniosku, iż skarżąca w sposób wystarczający udowodniła interes prawny zarówno w dostępie do akt sprawy, jak i stwierdzeniu nieważności orzeczenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów proceduralnych, przy czym zarzuty przytoczone w ramach obu podstaw kasacyjnych były ze sobą ściśle powiązane, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Stan faktyczny sprawy sprowadzał się do zaskarżenia przez [...] do Sądu Wojewódzkiego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...], którym Kolegium utrzymało w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. nr [...] odmawiającego przyznania A. G. i innym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr hip. [...]. W ocenie bowiem organu oraz Sądu Wojewódzkiego, niedopuszczalne było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która już była przedmiotem oceny Kolegium we wcześniejszym postępowaniu nadzorczym. W sprawie niesporne przy tym było, że decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zaś podnosiła, że sprzedaż praw do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] nr hip. [...], dokonana przez A.T., aktem notarialnym z dnia 29 listopada 1948 r. nr [...], nie obejmowała ogółu prawa do tej nieruchomości, a tylko ich [...] części a zatem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. winna być również A.T.. Miała ona bowiem interes prawny w tym postępowaniu nadzorczym – w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak zaś udziału A.T. (poprzedniczki prawnej skarżącej) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] września 1960 r. powinien skutkować wszczęciem nowego postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia z 1960 r. W związku z powyższym skład orzekający uznał, że stanowisko skarżącej nie było uzasadnione. Słusznie bowiem Kolegium wydało w omawianym przypadku postanowienie na podstawie art. 61a §1 k.p.a., a które utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie tego samego organu. Zgodnie bowiem z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W omawianym zaś przypadku wszczęcie (na tej samej podstawie prawnej) kolejnego postępowania nadzorczego w stosunku do orzeczenia z 1960 r. oznaczałoby, iż decyzja wydana w takim postępowaniu byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Po myśli bowiem tego ostatniego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (...). Słusznie zatem Sąd Wojewódzki zauważył, że choć "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a §1 k.p.a., nie zostały skonkretyzowane, to nie ulega wątpliwości, iż przesłanka ta dotyczy sytuacji, w której w sposób oczywisty istnieje przeszkodA do wszczęcia danego postępowania. Jak wyżej bowiem wspomniano, taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Zasadnie także Sąd I instancji wskazał, że formułowane w stosunku do postępowania nadzorczego, zakończonego wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia [...] września 2003 r., zarzuty procesowe nie mogły również w ogóle uzasadniać wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego. Pominięcie bowiem udziału strony w postępowaniu administracyjnym, niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu czy niedoręczenie takiej osobie decyzji stanowią wady postępowania, a nie wady decyzji. W rezultacie tego rodzaju uchybienia mogą być podstawa do żądania wznowienia postępowania (w tym przypadku postępowania nadzorczego) na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak wynika z treści zarzutów kasacyjnych i towarzyszącej im argumentacji, autor skargi kasacyjnej nie dostrzega różnicy pomiędzy podstawami do żądania wznowienia postępowania administracyjnego a wadami kwalifikowanymi decyzji administracyjnej, które – na zasadzie art. 156 § 1 k.p.a. - stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tymczasem są to dwa całkowicie różne, odrębne rodzaje postępowań nadzwyczajnych. Każde z tych obu postępowań służy usunięciu innego rodzaju wad czy uchybień. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. (sygn. akt I OSK 1296/04), ustawodawca dokonując gradacji wad decyzji administracyjnej, odróżnił wady powodujące wzruszalność decyzji a więc pociągające za sobą wznowienie postępowania od wad powodujących nieważność a zatem nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Z uwagi zaś na wyraźne sformułowanie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zasadę racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć założenia, iż jedna i ta sama przesłanka mogłaby być jednocześnie przyczyną zastosowania dwóch różnych instytucji procesowych, pociągających za sobą różne skutki prawne. W świetle zatem tego co zostało wyżej powiedziane za całkowicie niezrozumiałe należało uznać sformułowanie zarzutów kasacyjnych na podstawie przepisów konstytucyjnych (art. 7 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przedmiotowy wniosek dotyczył wszczęcia postępowania nadzwyczajnego a zatem postępowania szczególnie ściśle uregulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś wniosek ten miał doprowadzić do wydania decyzji, w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli do wydania decyzji dotkniętej jedną z wad nieważności decyzji administracyjnej, to niedopuszczalne było odwoływanie się w takiej sytuacji do gwarantowanego konstytucyjnie prawa strony do sądu. Pamiętać też trzeba, że – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej - przepis zawarty w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy a nie prawnomaterialny, jak ma to miejsce w przypadku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepisy proceduralne zaś cechuje konkretność i brak możliwości dokonywania ich odmiennej interpretacji w zależności od charakteru postępowania. Przepisy te muszą być bowiem wykładane nie tylko ściśle, ale i zawsze jednakowo. Każdy ma bowiem prawo posiadać takie same prawa i obowiązki procesowe, niezależnie w jakim postępowaniu występuje. Wreszcie, należy też stwierdzić, że nietrafne było zarzucanie Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż Sąd ten wydał wyrok na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy a okoliczność, że Kolegium nie przyznało skarżącej uprawnień należnych stronie postępowania wynikało nie z uchybienia przepisom procedury administracyjnej a tylko z tego faktu, że H.S. nie była formalnie stroną żadnego postępowania administracyjnego. W rezultacie, biorąc powyższe pod uwagę należało uznać skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, co skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku - na podstawie art. 184 p.p.s.a.