II SAB/Op 71/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w przedmiocie wydania odpisu dokumentu postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem datowanym na dzień 1 listopada 2020 r. D. D. (dalej określany jako skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu (dalej: organ) w sprawie wydania mu orzeczenia psychologiczno-penitencjarnego sporządzonego w dniu 28 września 2017 r. Wskazał, że we wrześniu 2020 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z wnioskiem o "sporządzenie i przesłanie mu odpisu opinii psychologiczno – penitencjarnej wydanej przez psycholog z oddziałami diagnostyczno – konsultacyjnego Aresztu Śledczego w [...]". Zaznaczył, że adresat wniosku odmówił mu jej wydania argumentując brak jego legitymacji prawnej do jej wydania. Nie zgadzając się z tym stanowiskiem zaskarżył go do Dyrektora Okręgowego Zarządu Służby Więziennej w Opolu, który pismem z 19 października 2020 r. uznał stanowisko Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] za prawidłowe. Nie zgadzając się z odmową udostępnienia mu wnioskowanych dokumentów skarżący złożył przytoczoną powyżej skargę, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku. Strona skarżąca formułując żądanie wskazała, że wnosi o wydanie Dyrektorowi Okręgowego Zarządu w Opolu nakazu sporządzenia odpisu i przesłania go skarżącemu. W jej motywach zaakcentowała, że zgodnie z art. 51 Konstytucji każdy ma prawo do dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Tymczasem odmowa wydania jej orzeczenia w jej sprawie jest – jak uznała – naruszeniem tego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Argumentując podniósł, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy, obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (są to sprawy obejmujące decyzje i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidualne interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające). Ponadto sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Odnosząc treść przywołanych przepisów do przedmiotu skargi - bezczynności organu w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku skazanego - stwierdził, że nie mieści się on w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Zaznaczył, że jak z treści skargi wynika skarżacy jest niezadowolony z działalności administracji Aresztu Śledczego w [...] i Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Opolu, w szczególności z tego, że organy te rozpatrzyły wniosek o wydanie orzeczenia psychologiczno - penitencjarnego niezgodnie z jego oczekiwaniami, odmawiając jego wydania. Zdaniem organu powołane przez skarżącego okoliczności winny być skierowane do właściwych w tym zakresie organów, którym w pierwszej kolejności jest sędzia penitencjarny, sprawujący - zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 523 ze zm.), dalej: K.k.w. - nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej, tymczasowego aresztowania, zatrzymania, środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie psychiatrycznym. W dalszych motywach podniósł, że w myśl art. 1 § 1 K.k.w., wykonywanie orzeczeń w postępowaniu karnym, w postępowaniu o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe i w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz kar porządkowych i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności odbywa się, co do zasady, według przepisów tej ustawy. Zgodnie z art. 6 § 2 K.k.w., skazany może składać wnioski, skargi i prośby do organów wykonujących orzeczenie. Prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb przewidziane jest także w art. 102 pkt 10 K.k.w., zgodnie z którym skazany ma prawo w szczególności do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Uszczegółowienie zasad składania oraz załatwiana skarg i wniosków nastąpiło w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 647 ze zm.). Ten akt normatywny, na co zwrócił uwagę, wskazuje organy właściwe w tych sprawach, terminy załatwienia skarg i określa szereg czynności trybu postępowania, jak i organy sprawujące nadzór nad jednostką, do której skierowano skargę (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 707-708, nb 9). Zaakcentował, że rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 249 § 3 pkt 3 K.k.w. i zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 1-4 skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza Służby Więziennej i pracownika Służby Więziennej, załatwiają: kierownik jednostki organizacyjnej - jeżeli skarga jest do niego adresowana, a nie dotyczy jego bezpośredniej działalności lub bezpośredniej działalności jego zastępcy i podjętych przez nich decyzji, chyba że w tym zakresie zostanie uznana za zasadną; dyrektor okręgowy Służby Więziennej - jeżeli skarga dotyczy działalności nadzorowanej przez niego jednostki organizacyjnej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1 lub w ust. 2; Dyrektor Generalny Służby Więziennej lub osoba przez niego wyznaczona - jeżeli skarga dotyczy działalności okręgowego inspektoratu Służby Więziennej i nie została załatwiona w trybie określonym w pkt 1; Minister Sprawiedliwości (...). Podkreślił nadto, że skazany może także, jeżeli kodeks karny wykonawczy nie stanowi inaczej, na podstawie art. 7 § 1 tej ustawy zaskarżyć do sądu decyzje organów postępowania wykonawczego wymienionych w art. 2 pkt 3-6 i 10 K.k.w., w tym decyzje dyrektora zakładu karnego, aresztu śledczego, a także dyrektora okręgowego i Dyrektora Generalnego Służby Więziennej. Stosownie do treści art. 7 § 2 K.k.w., skargi rozpoznaje właściwy sąd powszechny (sąd okręgowy miejsca pobytu skazanego), zgodnie z art. 3 K.k.w. Jednocześnie wyjaśnił, że wprawdzie z treści art. 6 § 2 i art. 7 § 1 K.k.w., ani z przepisów powołanego wyżej rozporządzenia nie wynika ograniczenie prawa skazanego do występowania ze skargami i wnioskami na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak nie otwiera to drogi przed sądem administracyjnym dla kontroli przewlekłości działania organu w sprawach uregulowanych przepisami działu VII KPA. Na poparcie prezentowanego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów admisniatrcyjnych oraz stanowisko doktryny, wskazujac na postanowienia m.in.: WSA w Warszawie z 8 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 478/15, WSA w Bydgoszczy z 28 grudnia 2010, sygn. akt II SA/Bd 1292/10, WSA w Poznaniu z 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 59/13, WSA w Rzeszowie z 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SAB/Rz 12/15, publ. CBOSA, a także K. Postulski, Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, uwagi 16,17. Podał przy tym, że zgodnie z § 6 pkt 2 ww rozporządzenia na żądanie organów uprawnionych na podstawie odrębnych przepisów do załatwiania skarg w sprawach osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych, kierownik jednostki organizacyjnej udziela tym organom wyjaśnień i informacji niezbędnych do załatwienia skargi, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz przepisów o ochronie danych osobowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio do próśb i wniosków. Wnioski, skargi i prośby, które nie wymagają zebrania dowodów, informacji lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zbadania akt, powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Jeżeli rozpoznanie wniosku, skargi lub prośby wymaga zebrania "dowodów, informacji lub przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz zbadania akt, termin załatwienia wniosku, skargi lub prośby można przedłużyć o czas niezbędny do dokonania tych czynności. O przedłużeniu terminu załatwienia należy pisemnie poinformować wnoszącego wniosek, skargę lub prośbę. Powyższe, w ocenie organu, dowodzi, że regulacja rozporządzenia jest kompleksowa i określa sposób załatwienia wniosku bądź skargi, formę i termin rozparzenia - czyli stanowi regulację szczególną do regulacji kodeksu postępowania administracyjnego z racji podmiotu składającego wniosek, skargę czy prośbę. Z tego też powodu przepisy art. 35, 36 i 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 60, poz. 730, poz. 1133), dalej K.p.a., w oparciu o które strona sformułowała swoją skargę, nie mają w tym przypadku w ogóle zastosowania. Na zakończenie stwierdził, że tym samym skarga wniesiona na akty lub czynności, które nie podlegają kontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Jeżeli wskazany akt nie podlega kontroli sądowej, to również skarga na bezczynność w jego wydaniu nie podlega takiej kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Na wstępie wskazania wymaga, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tym samym zauważenia wymaga, iż tak ukształtowana regulacja ogranicza zatem kognicję sądów administracyjnych jedynie do spraw w niej określonych, z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Należy w tym miejscu wskazać, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność organu w sprawie załatwienia wniosku skarżącego o wydanie mu orzeczenia psychologiczno-penitencjarnego sporządzonego w dniu 28 września 2017 r. Tymczasem, jak wskazano powyżej, z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały w nich wymienione, a takową nie wymienioną w powyższych regulacją sprawa jest ta objęta przedmiotową skargą. Rację ma zatem organ podnosząc, że w niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił stanowisko organu, a właściwie bezczynność tego organu w wydaniu wnioskowanego przez niego dokumentu, co w ocenie skarżącego narusza wskazane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ze stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić bowiem w sprawie mają zastosowanie regulacje szczególne wskazane przez organ, a szczegółowo opisane powyżej, stad brak jest podstaw do ponownego ich przytaczania w tym miejscu. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność postępowania organów administracji penitencjarnej uregulowanego wskazanym wyżej rozporządzeniem. Zarzucana przez skarżącego bezczynność (odmowa wydania orzeczenia psychologiczno - penitencjarnego) Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu nie dotyczy sprawy, w której organ ten zobowiązany byłby do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się we wskazanym powyżej katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu w załatwieniu wniosku o wydanie orzeczenia psychologiczno-penitencjarnego jako nie podlegajaca kontroli sądów administracyjnych winna podlegać odrzuceniu. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądownictwa administracyjnego jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, bowiem dotyczy działalności organów administracji publicznej, skargę wniesie uprawniony podmiot po wyczerpaniu środków zaskarżenia oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jednakże niniejsza sprawa do takich nie należy. Nie mieści się ona w katalogu spraw z art. 3 § 2 tejże ustawy. Podkreślić przy tym należy, że na podstawie § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 21 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2231 ze zm.) skazany ma prawo składać wnioski, skargi i prośby na piśmie oraz ustnie. Jednakże sprawa dotycząca bezczynności organu polegającej na nieudzieleniu skarżącemu odpowiedzi na złożony wniosek, nie podlega rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego, o czym szerzej powyżej. Powołane przez skarżącego we wniesionej skardze okoliczności, winny być zatem skierowane do właściwych w tym zakresie organów, którym w pierwszej kolejności jest sędzia penitencjarny, sprawujący – zgodnie z art. 32 K.k.w. – nadzór nad legalnością i prawidłowością wykonywania kary pozbawienia wolności, zastępczej kary pozbawienia wolności, kary aresztu wojskowego, kary aresztu lub zastępczej kary aresztu, kary porządkowej, tymczasowego aresztowania, zatrzymania, środka przymusu skutkującego pozbawienie wolności oraz środka zabezpieczającego związanego z umieszczeniem w zakładzie psychiatrycznym. Poza tym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (tekst jedn.. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), skargi dotyczące działalności jednostek organizacyjnych oraz postępowania funkcjonariusza lub pracownika Służby Więziennej, załatwiają w zależności od treści skargi i zarzutów w niej podniesionych odpowiednio: kierownik danej jednostki organizacyjnej, dyrektor okręgowy Służby Więziennej, Dyrektor Generalny Służby Więziennej i Minister Sprawiedliwości i to do tych podmiotów skarżący winien kierować wszelkie wnioski i uwagi dotyczące jednostki organizacyjnej, w której odbywa karę pozbawienia wolności. Organy te, w tym zakresie, wykonują przynależne im zadania nie jako organom administracji, a jako organom postępowania wykonawczego, co z kolei jest następstwem uznania, że rozpoznawana sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie kognicji tego sądu (por. również stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2499/20; z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2269/19; z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 3089/14, a także w postanowieniach: WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 926/19; WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 29/19 oraz WSA w Gdańsku z dnia 13 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gd 19/19, wszystkie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd odrzucił skargę jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego, o czym orzekł w sentencji postanowienia.