IV SAB/Po 190/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o. o. w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej [...] sp. z o. o. w [...] z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Miasta [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o. o. w [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z [...] maja 2019 r. zwróciła się za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentacji postępowania uzasadnionego przepisami prawa wodnego, które zostało wzmiankowane w piśmie Burmistrza Miasta z [...] maja 2019 r. znak [...] skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie nr [...] Wnioskodawca wniósł o przesłanie powyższej informacji w formie skanów dokumentów na adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi na powyższy wniosek Burmistrz Miasta pismem z [...] maja 2019 r. przesłał skan własnego pisma znak sprawy [...] z [...] maja 2019r. skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]., w którym wskazano, że omyłkowo dokonano wyjaśnienia w sprawie uznania za strony J. S. i K. S.. Wobec powyższego Burmistrz uznał złożony wniosek za bezprzedmiotowy. W przesłanym w załączeniu piśmie kierowanym do Kolegium wyjaśniono, że J. S. i K. S. zostali uznani za strony postępowania ze względu na fakt, iż pierwotny wniosek o ustalenie lokalizacji przebudowy i rozbudowy kanalizacji deszczowej w rejonie ul. [...] i [...] w [...] obejmował również działkę nr [...], stanowiącą własność J. i K. S., stąd uznanie w/w za strony postępowania. Na późniejszym etapie postępowania działka została z wniosku wykreślona. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] uznając, że Burmistrz Miasta nie rozpoznał jej wniosku o udostepnienie informacji publicznej, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o zwrot kosztów i zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej oraz orzeczenie, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także orzeczenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia przewlekłości i bezczynności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Burmistrz Miasta po otrzymaniu wniosku o udostępnienie dokumentacji postępowania uzasadnionego przepisami prawa wodnego nie udostępnił informacji jej lecz zmienił treść swoich wyjaśnień zawartych w piśmie z [...] maja 2019 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie [...] i uznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej za bezprzedmiotowy. Dalej skarżący poinformował, że otrzymał od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] informację, że Burmistrz Miasta posiada dokumentację, której dotyczył wniosek, ponieważ co najmniej uzgadniał projekt zaskarżonej decyzji z Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] co zostało wytknięte przez Kolegium jako nieprawidłowe. Skarżący wskazał również, że tzw. "fama" głosi o fakcie przeprowadzenia "postępowania uzasadnionego przepisami prawa wodnego", w którym uczestniczyły rożne osoby, również nie będące stronami postępowania. Uznanie przez skarżony Organ, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest bezprzedmiotowy nie może zostać uznane za odpowiedź odpowiadającą prawu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie istnieje przedmiot wniosku z [...] maja 2019 r., albowiem nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne co w sposób jednoznaczny zostało wyjaśnione i sprostowane w pismach z [...] maja 2019 r. i [...] czerwca 2019 r. Jak wskazał Burmistrz w piśmie z [...] czerwca 2019 r. nr [...] nastąpił błąd edytorski poprzez omyłkowe umieszczenie sformułowania "Ponadto wyjaśniamy, że uznanie za strony [...] J. S. i K. S. wynika z ich wniosku skierowanego do Burmistrza Miasta o uznanie za strony postępowania, a uzasadnionego przepisami prawa wodnego (zagrożenie naruszenia stosunków wodnych)". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2018r. poz. 1330 ze zm. – dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA). W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Bez znaczenia dla oceny, czy organ postawał w bezczynności mają zatem wyjaśnienia organu dotyczące początkowego błędnego skierowania sprawy do załatwienia. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w u.d.i.p. nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie przesłanie zapytania drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP. Nadto, przyjmuje się, że wysłany tą drogą wniosek został podpisany odpowiednim podpisem elektronicznym. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. Oceniając zasadność samej skargi należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wnosił Skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot do którego Skarżący się zwrócił o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Burmistrz Miasta jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, czego strony w niniejszej sprawie nie kwestionowały. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Przy tym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 5 u.d.i.p.). Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że [...] Sp. z o.o. pismem z [...] maja 2019 r. wystąpiła o "udostępnienie informacji publicznej w zakresie: dokumentacja postepowania uzasadnionego przepisami prawa wodnego, które zostało wzmiankowane w piśmie Burmistrza Miasta z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], skierowanym do SKO w [...] w sprawie [...]" Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta pismem z [...] maja 2019 r. (k. 14 akt sąd.) ustosunkował się do wniosku [...] Sp. z o.o. z [...] maja 2019 r. W ocenie Sądu nie można jednak wyjaśnienia przedstawionego w tym piśmie uznać za wyczerpującą i jednoznaczną co do treści odpowiedź na wniosek Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. W skierowanej do Skarżącej odpowiedzi Burmistrz [...] powołał się bowiem wyłącznie na załączone pismo z [...] maja 2019 r. przesłane do SKO, w którym wyjaśniono, że omyłkowo dokonano wyjaśnienia w sprawie uznania za strony [...] J. S. i [...] K. S.. W piśmie przesłanym do Kolegium wskazano, że J. S. i K. S. zostali uznani za strony postępowania ze względu na fakt, iż pierwotny wniosek o ustalenie lokalizacji i przebudowy i rozbudowy kanalizacji deszczowej w rejonie ulic [...] w [...] obejmował również działkę nr [...] stanowiącą własność J. i K. S.. W tym miejscu wskazać należy, że wyjaśnienie o tym, że J. S. i K. S. zostali uznani za strony postępowania ze względu na fakt, iż stanowiąca ich współwłasność działka nr [...] została omyłkowo wpisana do wniosku o ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego znajdowała się już w piśmie z [...] maja 2019 r. kierowanym do SKO w [...] Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Burmistrz [...] powołując się na pismo prostujące skierowane do Kolegium, nie wyjaśnił Skarżącemu w jednoznaczny sposób podstawowej kwestii objętej wnioskiem [...] sp. z o.o. tj. czy prowadzone jest lub było z udziałem J. S. i K. S. postępowanie "uzasadnione przepisami prawa wodnego". Sprostowanie treści wyjaśnienia przesłanego do organu odwoławczego i poinformowanie o tym Skarżącego, przy nieprecyzyjnym redagowaniu pism kierowanych do niego nie może być uznane za udzielenie wnioskowanej informacji publicznej. Przy braku jednoznacznej informacji udzielonej bezpośrednio Skarżącemu, odpowiedź stanowiącą de facto powołanie się na treść innego dokumentu prostującego własne pismo kierowane do organu odwoławczego, wobec jego niejednoznacznej treści, uznać należy na niepełną (wymijającą), co uzasadnia uznanie skargi w przedmiocie bezczynności za zasadną. Implikuje to zobowiązanie Burmistrza do rozpoznania wniosku z [...] maja 2019 r. Rozpoznając powyższy wniosek organ udzieli odpowiedzi zgodnie z wnioskiem (tj. udostępni zgodnie z wnioskiem strony dokumenty spełniające wymagania z art. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.) lub stwierdziwszy, że nie prowadzi i nigdy nie prowadził żadnego postępowania opisanego przez Skarżącego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej (t.j. postępowania, które dotyczyło zagrożenia naruszenia stosunków wodnych, i w którym J. S. i K. S. złożyli wnioski o uznanie za strony postępowania) poinformuje o tym w sposób jednoznaczny stronę. W ocenie Sądu, zaistniała w niniejszej prawie bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza bowiem o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie należy podkreślić, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie pozostawił wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Burmistrz przesłał bowiem do Skarżącego pismo z [...] maja 2019 r., które uznawał za udzielające wnioskowaną przez skarżącego informację. Jak wskazano wyżej organowi w rozpoznawanej sprawie przypisać można organowi niejasne formułowanie odpowiedzi z powoływaniem się na prostowane dokumenty przesyłane do organu odwoławczego, które powoduje że Skarżący nadal nie uzyskał pełnej wnioskowanej informacji. Powyższe nie powinno być jednak utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 3 wyroku. Z tych samych powodów, mając na względzie postawę organu Sąd odmówił wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w treści art. 149 § 2 p.p.s.a., oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji wyroku). Oddalenie to dotyczy również wniosku o stwierdzenie przewlekłości postępowania. Uchybienie organu polegające na udzieleniu niekomunikatywnej odpowiedzi oceniane winno być w kategoriach bezczynności a nie przewlekłości. Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak rozumiana przewlekłość postępowania w sprawie nie wystąpiła. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]zł (§2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.). Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.