III SAB/Gl 223/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" w O. na bezczynność Starosty Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta Z. dopuścił się bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Starosty Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE "A" z siedzibą w O. (dalej określany jako Związek Zawodowy lub skarżący) zwrócił [...] r. się do Starosty [...] (we wniosku określonego jako Starosta Powiatowy w Z., dalej określanego jako Starosta) o udostepnienie umowy z [...]r. zawartej pomiędzy Starostą [...] a firmą "B" spółka z o.o. z siedzibą w Z., której przedmiotem miała być budowa nowego szpitala powiatowego w Z.. Wniosek został przesłany drogą elektroniczną na adres [...].pl. Ponieważ w terminie 14 dni Starosta nie udzielił żądanej informacji, ani nie zareagował w inny sposób na nadesłany wniosek Związek Zawodowy wniósł do sądu skargę na bezczynność Starosty [...] polegającą na nieudzieleniu żądnej informacji. Zażądał w niej: - zobowiązania Starosty [...] do rozpatrzenia w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wniosku Związku Zawodowego, - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenia od Starosty na rzecz Związku Zawodowego kwoty 2.000 PLN, - zasadzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, ze Starosta w żadne sposób nie zareagował na skierowany do niego wniosek o udzieleni informacji publicznej, która w istocie dotyczyła także pracowników zatrudnionych dotychczas w Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej w Z., a którzy mieliby przejść do pracy w nowym szpitalu. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o uznanie, że dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa i oddalenia skargi w pozostałym zakresie. Uzasadniając swoje stanowisko przyznał, że wniosek wpłynął na skrzynkę Starostwa Powiatowego, ale system zakwalifikował tą informację jako SPAM i ją zablokował. W konsekwencji wniosek nie został dalej przekazany w celu jego rozpoznania. Po wniesieniu skargi Starosta udzielił Związkowi pismem z [...] r. żądanej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (materialnym – określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym – regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej), nie będąc przy tym związane – w myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 późn. zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy w tym miejscu podkreślić, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. Ponadto zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. Podkreślenia wymaga także, że o ile przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to pojęcie to zostało zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wreszcie w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W art. 61 Konstytucji RP, umieszczonym w rozdziale poświęconym prawom politycznym, zagwarantowano osobom fizycznym prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), służą realizacji tego konstytucyjnego prawa. Przy czym ustawodawca to prawo w art. 2 ust. 1 ustawy zagwarantował każdemu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ppkt 1-5 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Natomiast krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 powołanej ustawy. I tak, w świetle ust. 1 tegoż artykułu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2016 r. II SAB/Łd 259/16). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2012 r. (I OSK 1177/12): " Z bezczynnością organu na gruncie powołanej ustawy mamy do czynienia tylko wtedy, gdy organ posiadając określoną informację nie udostępnienia jej, nie wydaje też decyzji o odmowie udostępnienia’’. Ponadto okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności zawsze muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13, CBOSA). Brak któregokolwiek ze wskazanych działań musi prowadzić do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie, co jest bezsporne, wniosek o udzielenie informacji publicznej, zatytułowany w wiadomości mailowej jako zapytanie, wpłynął do organu na adres jego poczty elektronicznej [...] r. W terminie 14 dni nie został rozpoznany. Nie nadano mu żadnego biegu. Bowiem w Starostwie ze względu bezpieczeństwa wiadomości mailowe poddawane są kontroli i zdarza się, że wiadomości zwierające załączniki w formacie pdf lub inne są automatycznie blokowane. Tak stało się z wnioskiem skarżącego. Z informacji dołączonej do akt wynika, że potencjalnie podejrzane wiadomości są blokowane. Nie ma w niej nic o procedurze weryfikacji zablokowanych wiadomości. Z uwagi na stanowisko organu co do okoliczności mających wpływ na sposób i terminowość udzielenia odpowiedzi zawarte tak w odpowiedzi na skargę jak i prezentowane w jego pismach oraz decyzjach, ale i oceniając tok postępowania jego fazy i etapy, a także charakter żądanej informacji Sąd doszedł do przekonania, że organ nie prowadził postępowania bezzasadnie długo. Niemniej jednak w terminie nie udzielił żądanej informacji, a ściślej nie wyjaśnił, że tej informacji – umowy - nie ma. Sposób ustawienia zapory filtrującej wiadomości mailowe przychodzące do Starostwa i kontrola wiadomości blokowanych, a właściwie jej brak nie zwalnia organu od obowiązku zachowania terminu. Nie są to bowiem przeszkody natury proceduralnej, do której skarżący musiałby się zastosować, a przede wszystkim, o których mógłby się dowiedzieć. Powyższe oznacza jednak, że organ dopuścił się bezczynności, albowiem zobowiązany był do załatwienia wniosku w pełnym jego zakresie w terminie 14 dni. Jednak po udzieleniu kompletnej odpowiedzi na wniosek w piśmie z [...] roku, w więc już po wniesieniu skargi ustał stan bezczynności. Przy czym Sąd uznaje za usprawiedliwioną okolicznościami zwłokę w jej udzieleniu. Bowiem wnioski do organu powinny być wnoszone na elektroniczną skrzynkę podawczą za pośrednictwem platformy e-PUAP. Skarżący tego trybu nie zachował. Co do zasady nie można też zarzucić organowi, że stawiając zapory i filtry chce chronić swoje systemy informatyczne. Niemniej jednak, w ocenie sądu, samo załączenie pliku pdf, w tym wypadku zawierającego wniosek nie powinno skutkować brakiem jakiejkolwiek reakcji adresata, oprócz jej zablokowania, na nadesłaną wiadomość. Tym bardziej, ze inny wniosek przesłany dzień później w ten sam sposób, tylko inaczej zatytułowany, został przyjęty i załatwiony. Mając bowiem na uwadze oświadczenie organu o załatwieniu wniosku skarżącego z [...] r., trzytygodniowy okres zwłoki w jego rozpoznaniu, a także stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę co do okoliczności mających wpływ na terminowość udzielenia odpowiedzi Sąd uznał, że organ pozostawał bezczynny, oraz że bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uznawszy przy tym, że organ przestał być bezczynny podejmując właściwą czynność, to jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako ustalenie czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności, to stwierdził, iż postępowanie to stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe (vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 11 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1779/14, 22 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 378/13, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1888/13, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 - ONSAiWSA 2009/4/63 – przytoczono za WSA w Łodzi, wyrok z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Łd 137/15). Zatem postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych czynności – załatwienia wniosku skarżącego z [...] r. w sposób prawem przewidziany, stało się bezprzedmiotowe. Równocześnie mając na względzie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd był obowiązany umorzyć postępowanie w tym zakresie. Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalnia natomiast Sądu z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nadal zobligowany jest także do rozważenia ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Nadto w judykaturze (wskazanej poniżej) wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Biorąc pod uwagę wyżej opisany stan faktyczny sprawy należy uznać, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienie w załatwieniu wniosku nie było próbą bezprawnego uchylenia się od wypełnienia ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Natychmiast po zidentyfikowaniu wniosku udzielono skarżącemu odpowiedzi. Z uwagi na powyższe postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność w tej konkretnej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak podstaw do zastosowania wobec Starosty środka z art. 149 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie przez Naczelny Sad Administracyjny, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 P.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy cel złożonej skargi – zwalczenie bezczynność organu - mógł zostać i został osiągnięty bez przyznania od Starosty na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł. Wobec powyższego, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.