II OSK 1202/08

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2328/07 w sprawie ze skargi U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania drenażu oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2328/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania drenażu. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z [...] 2003 r., nr [...] Burmistrz Miasta M., na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, nakazał skarżącej U. K., będącej właścicielką działki nr [...] w obrębie [...] w M., wykonanie drenażu w ulicach [...] w terminie do 30 października 2003 r., który powinien zapewnić taki odpływ wód, by nie występowało lokalne podtapianie zabudowanych nieruchomości położonych przy wspomnianych wyżej ulicach. Odpływ z urządzeń drenarskich nakazano skierować do kanalizacji deszczowej w Al.[...]. Organ zaznaczył, że przed przystąpieniem do budowy drenażu należy uzyskać pozwolenie na budowę i uzgodnić warunki budowy z Zarządem Dróg Urzędu Miasta M. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w związku z działaniami skarżącej podniosły się rzędne jej działki, co spowodowało zmianę kierunku spływu wód na przeciwny, a w konsekwencji skutkowało podtapianiem terenów położonych przy ulicach [...]. Decyzja został wydana na podstawie opinii biegłego dra inż. L. S. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła U. K., zarzucając jej naruszenie art. 29 ustawy - Prawo wodne przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie oraz rażące naruszenie art. 7, 8, 9 i 10 K. p. a. przez niezastosowanie się do tych przepisów. Skarżącą stwierdziła, że w sprawie powinny znaleźć się dodatkowe dowody, poza opinią dra inż. L. S. Wskazała także, że opinia ta nie była poparta badaniami geologicznymi i badaniami zgodności stanu wykonanej zabudowy tych ulic oraz mediów na tych ulicach z obowiązującym prawem. Skarżąca podniosła, że czynności podjęte przez nią odbywały się za wiedzą i zgodą Burmistrz Miasta M. Ponadto skarżąca przedstawiła dodatkową opinię dra inż. W. S. i dra inż. W. M. w prawie. Zdaniem skarżącej z opinii tej wynika, że przyczyny podtapiania nie są związane z rekultywacją działki nr [...], a są wynikiem zdarzeń od tej rekultywacji niezależnych. Decyzją z [...] 2003 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części orzekającej o terminie wykonania drenażu i wyznaczyło nowy termin do [...] 2004 r., a w pozostałej części decyzję Burmistrza Miasta M. z [...] 2003 r. utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na wnioskach wynikających z opracowania sporządzonego przez dra inż. L. S., bowiem opracowanie to przedstawia stan przedmiotowego terenu zarówno przed jak i po wykonanej rekultywacji. Opracowanie przedstawione przez skarżącą, odnosi się wyłącznie do stanu po przeprowadzeniu rekultywacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła U. K. Skarżąca poza zarzutami zawartymi w odwołaniu, podniosła że organ II instancji nie uwzględnił jej wniosku o ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i uzupełnienie złożonej przez nią opinii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowiska i wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2328/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z brzmienia przepisów ustawy – Prawo wodne (art. 29 ust. 1 i 2) wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Sąd wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału bezspornie wynika iż działania skarżącej spowodowały podniesienie rzędnych jej działki. Skutkiem tej zmiany, zgodnie z raportem sporządzonym w [...] 2001 r. przez uprawnionego geodetę mgr inż. D. K., było zalewanie działek położonych przy ulicach [...]. Sąd wskazał także, że właściwie organ II instancji oparł swą decyzję na opinii sporządzonej przez dra inż. L. S., gdyż opinia ta określa stan przedmiotowego terenu (jego rzędne wraz z kierunkiem odpływu wód) przed i po wykonaniu rekultywacji. Ponieważ opinia przedstawiona przez skarżącą odnosi się tylko do stanu obecnego, nie mogła ona stanowić podstawy wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Od powyższego wyroku U. K. złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. – art. 1 ust. 3 w związku z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) przez wydanie wyroku bez koniecznego rozważenia i uwzględnienia uchylenia się przez Burmistrza Miasta M. od spełnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 1 ust. 3 Prawa wodnego, – art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił podczas rozpoznawania skargi, że ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych (przepis Konstytucji korespondujący z przepisami Prawa wodnego), – art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i art. 140 kodeksu cywilnego przez nie uwzględnienie treści tych przepisów oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. z powodu nie uwzględnienia treści art. 106 § 3 w związku z 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako p.p.s.a., pominięta została potrzeba poszerzenia z urzędu materiału dowodowego przez uzyskanie opinii uzupełniającej od dr inż. W. M. i dr W. S. oraz dr inż. L. S. i zajęcia przez tych biegłych stanowiska w kwestii przyczyn, dla których przed zasypaniem glinianek podtopienia terenów sąsiednich nie miały miejsca, a nadto w danej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił, iż niekwestionowana przez SKO opinia dr M. i S. zawiera stosowne wyjaśnienia odnośnie przyczyn i powodów, dla których obecnie podtopienia mają miejsce, nie wskazując przy tym jako przyczyny podtapiania owe wynikające z zasypania glinianek wypiętrzenie –powyższe uzasadnia stawiany tu zarzut niepełnej i wadliwej oceny dowodów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przeprowadził z urzędu wnioskowanych przez skarżącą przed Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodów z opinii uzupełniających na okoliczność mającą według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia o skutkach zasypania glinianek, tj. czy zasypanie glinianek naruszyło stosunki wodne, czy też nie, danej części Miasta M., szczególnie w warunkach gdy biegli dr inż. W. M. i dr inż. W. S. po wykonaniu specjalistycznych badań nie uznali, aby dane zasypanie było przyczyną podtapiania – naruszenia stosunków wodnych, wskazaną przez dr inż. L. S. W skardze kasacyjnej podniesiono, że Burmistrz Miasta M. wiedział i wyraził zgodę na czynności skarżącej polegające na zasypaniu glinianek znajdujących się na terenie działki należącej do niej. Skarżąca podniosła, że w takiej sytuacji nie można przypisać jej odpowiedzialności za naruszenie stosunków wodnych, skoro o jej czynnościach zarządca wód wiedział, zalecenie zasypania glinianek sam wydał bez uprzedniego ustalenia przez siebie zasad i zakresu takiego zasypania. Skarżąca stwierdziła także, że opinia wydana przez dr inż. L. S. nie zawiera ustosunkowania się do wydania wcześniej opinii przygotowanej na zlecenie skarżącej. Wskazała także, że opinia przygotowana na zlecenie organu I instancji nie zawiera badań geologiczno-hydrologicznych umożliwiających ocenę przepuszczalności materiału użytego do zasypania glinianek, a więc zdaniem skarżącej opinia ta nie zawiera oceny rzeczywistego wpływu wypiętrzenia na zlewanie sąsiednich działek. Wskazała również poszczególne różnice pomiędzy obiema opiniami i stwierdziła, że w toku postępowania powinna była zostać przeprowadzona konfrontacja pomiędzy rzeczoznawcami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zarzuty w niej podniesione oraz ich uzasadnienie, stanowi jedynie próbę odwrócenia uwagi od faktów, które wynikają z akt sprawy. W świetle zgromadzonych materiałów w postępowaniu administracyjnym trwającym od 2001 r., nie budzi wątpliwości, że skarżąca U. K. dokonała na swojej nieruchomości zasypania istniejących tam glinianek i podwyższenia terenu (rekultywacja byłych glinianek). Skutkiem tego naturalny spływ wód z okolicznych terenów położonych wyżej, zgodnie ze spadkiem terenu, został uniemożliwiony, co powoduje podtapianie tych terenów. Są to fakty bezsporne, których nawet nie kwestionuje strona skarżąca, która kwestionuje jedynie wnioski końcowe określające następstwa nieprawidłowo przeprowadzonej rekultywacji byłych glinianek. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy i wnioski końcowe oparte na opinii biegłego rzeczoznawcy L. S. oraz raporcie niwelacji terenu z [...] 2001 r., wykonanej przez D.P. K. wskazują jednoznacznie, że skarżąca naruszyła przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Zakaz zmiany stanu wody na gruncie – ze szkodą dla gruntów sąsiednich ma charakter bezwzględny i nie ma nic wspólnego z zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego, tak jak to zostało sformułowane w pkt 1 skargi kasacyjnej. Również zarzuty naruszenia przepisów art. 74 ust. 1 i 2 art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. są całkowicie bezzasadne i nie mają nic wspólnego z tą sprawą. Z tego bowiem, że "ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych", nie można wyciągać wniosku, że właściciel gruntu może bezkarnie zmieniać stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Takiego prawa też nie dają właścicielowi przepisy art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP ani też art. 140 k.c., które stanowią, iż własność może być ograniczona w drodze ustawy oraz że z własności można korzystać w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Odwoływanie się w skardze kasacyjnej do przepisów Prawa wodnego z 1974 r. w niniejszej sprawie nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, gdyż w tej sprawie miały zastosowanie przepisy Prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 r. Powtarzane przez skarżącą wielokroć twierdzenia, że dokonała zasypania glinianek zgodnie z zaleceniami burmistrza Miasta M., nie znajdują żadnego uzasadnienia w aktach sprawy. Okoliczności tej skarżąca ani jej pełnomocnik na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym nie potrafili też udowodnić. Brak więc jakichkolwiek podstaw do obciążania burmistrza M. M. winą za naruszenie stosunków wodnych na gruncie, jak próbuje się to wskazywać również w skardze kasacyjnej. W ocenie sądu kasacyjnego Sąd I instancji nie naruszył też przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budził wątpliwości, nawet jeśli przyjąć, że opinia W. M. i W. S. nie odpowiadała wprost w kwestii stanowiącej podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 29 Prawa wodnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, nie mógł uwzględnić opinii uzupełniającej W. M. i W. S. sporządzonej i przesłanej do Sądu ([...] 2009 r.) po wydaniu zaskarżanego wyroku. Powoływane na rozprawie i odczytywane przez pełnomocnika skarżącej pisma z lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, mogły jedynie świadczyć o tym, że zasypane obecnie na terenie miasta M. glinianki, stanowiły od lat naturalne zlewisko wód opadowych z okolicznych terenów położonych wyżej. Zasypanie zaś przedmiotowych glinianek oraz podwyższenie terenu, spowodowało zakłócenie stosunków wodnych na tym obszarze. Obowiązki Miasta M. jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie przeprowadzenia kompleksowej regulacji stosunków wodnych na swoim terenie, nie wyłączają odpowiedzialności administracyjnej właścicieli gruntów, którzy swymi działaniami spowodowali zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.