IV SA/Po 857/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania postanawia umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne UZASADNIENIE Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie W dniu 14 września 2011 r. Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180 poz. 1493 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy w G. W. , który zarzucił jej istotne naruszenie: – art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust 1 pkt 9 uchwały jako przesłanki uzasadniającej odwołanie członka Zespołu- uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności; – art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 8 i 13 oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283), poprzez wprowadzenie do uchwały w § 2 ust 2 pkt 1 i 3 powtórzeń tekstu ustawy. W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując iż na sesji w dniu 23 sierpnia 2017 r. podjęto uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały zakwestionowanej przez Prokuratora. W efekcie czego z zaskarżonej uchwały uchylone zostały zapisy zawarte w § 2 ust. 1 pkt 9 i § 2 ust. 2 pkt 1 i 3. Na terminie rozprawy w dniu 29.11.2017r. Prokurator zmienił żądanie skargi i wniósł o umorzenie postępowania, wobec podjęcia w dniu 23 sierpnia 2017r. uchwały przez Radę Miasta nr [...], która uchyliła § 2 ust. 1 pkt 9 i § 2 ust. 2 pkt 1 i 3 zaskarżonej uchwały. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa W. w dniu 29.08.2017r., poz.5610. Pełnomocnik organu wyraził zgodę na umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 ze zm.– określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).Podkreślić jednak należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z 14 września 2011 r. nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania.. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (dalej także jako u.p.p.r.), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy W. i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK [...], Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Naruszenia zasad współpracy, zasady poufności i ujawnienia danych uzyskanych przy realizacji zadań ujęto w kwestionowanej uchwale jako przyczynę odwołania członka zespołu przez Burmistrza. Nie można jednak nie zauważyć, że Rada Miejska, mimo powołania się na ustawowe upoważnienie do określenia trybu odwoływania członków zespołu, sformułowała pośrednio przesłanki, niezbędne do pełnienia obowiązków członka zespołu interdyscyplinarnego, czego nie sposób pomieścić w zakresie nawet najszerzej rozumianego "trybu" czy też "sposobu" odwoływania członków. Kompetencje wynikające z tych pojęć odnoszą się bowiem do procedury, a więc samego procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w żadnym zaś razie nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzenia – "przy okazji" określania "trybu i sposobu" odwoływania – przesłanek materialnoprawnych ograniczających lub wykluczających członkostwo w zespole interdyscyplinarnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać, a w szczególności ustawa nie nakłada na członków zespołu wymogu zachowania poufności. Jednocześnie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co eliminuje możliwość subdelegacji, a więc przekazania kompetencji normodawczych w tej sferze innemu organowi, w tym także radzie gminy. Do sfery regulacji ustawowej – nie zaś uchwałodawczej na poziomie organu stanowiącego gminy – należy określenie przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu, gdyż rada gminy może określić jedynie "tryb i sposób" postępowania w takiej sprawie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) oraz jeżeli uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Mając na uwadze wskazane kryteria, które w określonych przypadkach uzasadniają powtórzenie treści przepisów ustawy, należało stwierdzić, że § 2 ust 2 pkt 1 i 3 uchwały nie stanowią wiernego powtórzenia regulacji zawartej w art. 9a ust. 8 i 13 u.p.p.r. Jako modyfikacja przepisu rangi ustawowej wskazany przepis uchwały w sposób istotny narusza porządek prawny. Podkreślenia wymaga też, iż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w sposób jednoznaczny określa kwestię zawierania porozumień pomiędzy wójtem gminy, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 8 u.p.p.r.), w związku z czym nie można uznać, że dane zagadnienie zostało powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach uchwały rady gminy. W tej sytuacji uczynienie przedmiotem regulacji uchwały kwestii zawierania porozumień pomiędzy wójtem gminy, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego należy kwalifikować jako istotne naruszenie przepisów prawa w zakresie przekroczenia kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawy. Podkreślić należy, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Uchylenie albo zmiana uchwały przez inną uchwałę, przed wydaniem wyroku ma charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc), natomiast stwierdzenie przez sąd nieważności uchwały samorządu terytorialnego na skutek zaskarżenia jej przez organ nadzoru znosi skutki tego aktu od samego początku (ex tunc). W świetle jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010r., sygn. akt I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13 Lex nr 1281479), zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa. Jednak wobec podjęcia w dniu 23 sierpnia 2017 r. uchwały nr [...] w sprawie zmiany uchwały w zakwestionowanej przez Prokuratora części i z uwagi na stanowisko stron w sprawie, Sąd na podstawie art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne umorzył.