II SA/Po 169/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2010 roku, znak [...], Starosta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 148 § 1 i art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2010 roku, znak [...], w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w części dotyczącej ustalenia należności oraz opłaty rocznej do uiszczenia przez P. J. na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, tj. punktów II oraz III podpunkt 4-6. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wspomnianą decyzją z dnia [...] maja 2010 roku na wniosek K. J. – właścicielki działki zezwolił na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej o powierzchni 0,0985 ha na działce nr [...] o powierzchni 0,2249 ha, położonej w P., gmina B., przy czym z tego tytułu ustalono opłatę roczną. Decyzja ta stwierdzała, iż część gruntów o powierzchni 0,073 ha została wyłączona z produkcji rolniczej bez zezwolenia w związku z czym ustalono do zapłaty przez P. J. – inwestora budynku magazynowo-gospodarczego należność i opłatę roczną. Następnie, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 roku P. J. wystąpił o wznowienie postępowania w celu uchylenia powyższej decyzji z dnia [...] maja 2010 roku. W uzasadnieniu tego wniosku stwierdził, iż Starosta K. nałożył na niego opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze za lata 2008-2010, nie uznając faktu prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego na tych gruntach. W jego ocenie przedstawiony na stronie czwartej tejże decyzji bilans posiadanych przez niego gruntów jest nieprawidłowy. W decyzji nie wyszczególniono bowiem działki nr [...], położonej w C., gmina O., oraz działki nr [...], położonej w P., gmina B. Argumentował on dalej, iż wprawdzie nie może uzyskać wsparcia finansowego z Unii Europejskiej i nie może być ubezpieczony w KRUS, ale nie są to przesłanki do uznania, że nie posiada on gospodarstwa rolnego. Stwierdził, że może prowadzić gospodarstwo na powierzchni 0,50 ha, co jego zdaniem wynika z ustawy z art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju wolnego (Dz. U. Nr 64 poz. 592) i z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93). Skarżący pismem z dnia [...] września 2010 roku, w odpowiedzi na wezwanie organu, powołał się na przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa i wskazał, iż o wadzie decyzji z dnia [...] maja 2010 roku dowiedział się pod koniec sierpnia 2010 roku, co Starosta K. z kolei zinterpretował jako dzień [...] sierpnia 2010 roku. Podanie skarżącego wpłynęło przed upływem terminu z art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dalszej części organ podniósł, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku, znak [...], Starosta K. udzielił P. J. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działce nr [...] w P., gmina B. Działka ta zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod tereny usług komercyjnych UC1/Uc6 – handel-/turystyka. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2006 roku, sygn. [...], P. J. darował córce K. wymienioną działkę. W akcie notarialnym zapisano, iż nieruchomość była niezabudowana. Na wniosek K. J. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku, znak [...], zezwololo na trwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, położonych na działce nr [...] o powierzchni 0,0471 ha, stanowiących grunty orna klasy IIIa o powierzchni 0,0471 ha oraz grunty orne klasy IIIb o powierzchni 0,0433 ha, na cele budowy budynku sportowo-agroturystycznego. W wyniku kontroli sądowej decyzja ta była uchylona w części dotyczącej ceny rynkowej gruntów wyłączonych z produkcji i ustalonej należności. Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 roku, znak [...], organ zmniejszył ustaloną należność o wartość rynkową gruntów oraz ustalił datę faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na dzień [...] sierpnia 2006 roku. Z dokumentów przekazanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wynika, iż budowa budynku gospodarczo-magazynowego na działce [...] prowadzona była w oparciu o decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2011 roku, znak [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadto w dniu [...] maja 2009 roku zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. W dniu [...] lutego 2010 roku i w dniu [...] marca 2010 roku córka P. J. złożyła wniosek o dalsze wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na przedmiotowej działce na cele usług komercyjnych. Ustalono, że inwestor P. J. nie posiadał zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, obejmujących część gruntu o powierzchni 0,0073 ha. W tej sytuacji wydano przedmiotową decyzję z dnia [...] maja 2010 roku. Odnosząc się do wniosku skarżącego organ zauważył, iż na gruncie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego konieczne jest spełnienie trzech przesłanek. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Po drugie, muszą one istnieć w chwili wydania decyzji ostatecznej. Po trzecie, nie mogą być one znane organowi. Przesłanki te w ocenie organu nie zaistniały w przedmiotowej sprawie. Na stronie czwartej decyzji z dnia [...] maja 2010 roku opisano bowiem nieruchomość oraz jej powierzchnię według stanu posiadania gruntów rolnych przez skarżącego na koniec 2000 roku. Nie została uwzględniona natomiast działka nr [...], położona w C., gmina O., ponieważ w obowiązującym wtedy planie miejscowym przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ponadto, w 2000 roku ujawniono dla niej w operacie ewidencji gruntów użytek gruntowy oznaczony jako tereny mieszkaniowe (B). Z kolei działkę nr [...] o powierzchni 0,1104 ha, położoną w P., gmina B., skarżący sprzedał w 2000 roku. Informacje podane w uzasadnieniu decyzji ukazują stan posiadania gruntów przez skarżącego od 2007 roku. Ustalono także, że P. J. posiadał w dniu [...] marca 2008 roku (data stwierdzenia samowolnej rozbudowy budynku gospodarczo-magazynowego) działkę nr [...] położoną we wsi D., gmina Ż. o powierzchni 0,46 ha, która stanowi łąki klasy IV i V. Wobec tego stwierdzono, że skarżący nie posiadał gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (Dz. U. Nr 52 poz. 268). Zdaniem organu, P. J. nie przedłożył dowodów świadczących o tym, że w decyzji z dnia [...] maja 2010 roku Starosta K. powołał fałszywe dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, co stanowiłoby przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie udokumentował on również, że w omawianej sprawie pojawiły się istotne nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, co jest niezbędne do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 tejże ustawy. W ocenie Starosty K. nie zostały nadto przedstawione dowody na posiadanie przez skarżącego gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia [...] listopada 2010 roku P. J. odwołał się od opisanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, iż we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 roku powołał się na nierzetelne ustalenia w decyzji z dnia [...] maja 2010 roku w zakresie posiadanych przez niego gruntów rolnych. Wskazał również, iż zgodnie z ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64 poz. 592) i ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93) zalicza się do osób prowadzących gospodarstwo rolne, co potwierdza nadto zarejestrowanie gospodarstwa i siedziby stada w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z uwagi na długość prowadzonego postępowania pominięcie posiadanych przez niego działek można uznać za informacje, o których organ nie wiedział, choć istniały one w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 roku. Organ stwierdził ponadto błędnie w ocenie skarżącego, iż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego automatycznie powoduje wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Budowa budynku gospodarczo-magazynowego rozpoczęła się na 2 lata przed uchwaleniem planu miejscowego, a od momentu podjęcia stosownej uchwały nie było ze strony tak skarżącego, jak i jego córki, żadnego działania wyłączającego te grunty z produkcji rolniczej. Wobec tego przesłanka ta istniała w dniu wydania decyzji i nie była znana organowi z uwagi na niedołożenie staranności. P. J. wskazał przy tym na definicję gospodarstwa rolnego, przyjętą w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż na rozprawie administracyjnej ustalono, że skarżący odebrał osobiście dwa egzemplarze przedmiotowej decyzji z dnia [...] maja 2010 roku, a wniosek o wznowienie postępowania złożył dopiero w dniu [...] sierpnia 2010 roku. Nie ulega zatem wątpliwości, że od dnia otrzymania decyzji należy liczyć termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, zwłaszcza, że skarżący nie podnosi by w jakimś innym terminie dowiedział się o okolicznościach, będących podstawą do wznowienia. Pismem z dnia [...] lutego 2011 roku P. J. zaskarżył decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, iż jest ona dla niego niezrozumiała. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zgodnie z art. 16 § 1 kpa, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie bądź zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności czy też wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Tym samym ustawodawca wprowadza zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które mogą być wzruszone tylko w jednym z trybów szczególnych. Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika zarazem, iż wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 roku P. J. zwrócił się do Starosty K. o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2010 roku, znak [...] (k. 2-5 akt administracyjnych). Zdaniem skarżącego zaistniała bowiem podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który ją wydał. Trzeba jednak w tym miejscu zaznaczyć, iż z uwagi na wyjątkowych charakter wzruszania decyzji ostatecznych, a także wzgląd na pewność obrotu prawnego, ustawodawca zastrzega w art. 148 kpa, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodnie z ogólną zasadą z art. 8 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Nadto, organy administracji publicznej powinny w świetle zasady przekonywania z art. 11 kpa wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Uszczegółowieniem tych zasad jest z kolei m.in. art. 107 § 1 i 3 kpa, według którego decyzja powinna zawierać m.in. (1) uzasadnienie faktyczne, a w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, i przyczyn, z powodu których organ odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także (2) uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, trudno w ocenie Sądu zaaprobować decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2011 roku, znak [...]. Podkreślić należy przede wszystkim, że treść uzasadnienia mogła wydawać się niezrozumiała dla strony. Kolegium poprzestało bowiem jedynie na zarysowaniu kluczowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i na przywołaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wraz z nadmiernie zwięzłą ich interpretacją. Obecny kształt uzasadnienia uniemożliwia zatem zdaniem Sądu skuteczne i pełne zrekonstruowanie toku rozumowania organu. Tymczasem w tym właśnie celu powinno się sporządzać uzasadnienie, które ma służyć zwolnieniu z zarzutu dowolności przyjętego rozstrzygnięcia. Wady w tej mierze mogą wobec tego prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywateli do organów Państwa i zasady przekonywania, które wymieniono powyżej, a ponadto stanowią o nie wywiązaniu się organu administracji publicznej z obowiązków w zakresie sporządzenia prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia. Z treści uzasadnienia analizowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku wynika zarazem, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło się na przepisie art. 148 kpa bez czytelnego podania powodów pozwalających na stosowanie właśnie tego przepisu. Wydaje się, że organ przyjął, iż bieg termin z art. 148 § 1 kpa rozpoczął się w dniu [...] maja 2010 roku, tj. w dacie odebrania przez P. J. kwestionowanej przez niego decyzji z dnia [...] maja 2010 roku. Organ nie odniósł się jednak wcale do pisma z dnia [...] września 2010 roku, w którym skarżący oświadczył, iż o ewentualnej podstawie do wznowienia postępowania dowiedział w sierpniu 2010 roku (k. 9 akt administracyjnych). Tymczasem informacja ta niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z wnioskami zawartym w kontrolowanej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 roku. Wprawdzie na mocy art. 80 kpa organ administracji publicznej dokonuje swobodnej oceny dowodów, w tym może odmówić im wiarygodności, ale wymaga to uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. Poza tym taki zabieg powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu, do czego jednak nie doszło w tej sprawie. Uwaga ta nie zmienia natomiast wcale rozkładu ciężaru dowodu, co znaczy, że negatywne skutki braku wykazania zaistnienia obu tych przesłanek powinna ponieść osoba, która pragnie zainicjować wznowienie postępowania. W świetle powyższych uwag nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że Kolegium nie rozważyło materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Tymczasem zgodnie z art. 7 Kodeks postępowania administracyjnego powinien on stać na straży praworządności, podejmując działania niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 kpa, w świetle którego materiał dowodowy należy w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika ponadto z art. 80 kpa, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wobec wskazanych wad decyzja z dnia [...] stycznia 2011 roku nie jest w pełni wolna od zarzutu dowolności przyjętego rozstrzygnięcia, co obciąża ją w dodatkowy sposób, ponieważ wydawana jest ona w szczególnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznej. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium z uwagi na naruszenie norm prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uwzględnić dotychczasowe wnioski Sądu, a zwłaszcza zbadać i dokładnie uzasadnić, czy zachowany został termin z art. 148 kpa oraz czy zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji Starosty K. z dnia [...] maja 2010 roku w trybie wznowienia. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanego Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji – na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.