I OSK 1991/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 385/21 w sprawie ze skargi J. P., B. M., E. N., J. B., L. N., P. N. i Z. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Po 385/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi J. P., B. M., E. N., J. B., L. N., P. N. i Z. J. na postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania: 1. uchylił zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. – Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego z [...] sierpnia 2020 r., nr [...]; 2. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę 100,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. (data wpływu: [...] lipca 2020 r.) J. P., B. M., Z. J., J. B., L. N., P. N. i E. N., jako spadkobiercy W. J., wystąpili do Prezydenta Miasta P. o zwrot nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 38 m2 z arkusza mapy 12, obręb [...] oraz przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z arkusza mapy 16, obręb [...]. W uzasadnieniu wniosku powołano sygnaturę wywłaszczeniową nr [...] oraz umowę sprzedaży z [...] grudnia 1959 r., a także wskazano księgi wieczyste o nr [...] i [...]. Prezydent Miasta P., postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dawnej księgi wieczystej KW nr [...], stanowiącej obecnie działkę nr [...] z arkusza mapy 16, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] jako własność osób trzecich. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie ewidencji gruntów ustalił, że nieruchomość położona przy ul. [...] posiada inne niż powołane we wniosku oznaczenia geodezyjne i stanowi działkę nr [...] z arkusza mapy 16, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...] jako własność Miasta P. Działka nr [...] z arkusza mapy 16, obręb [...], zapisana jest natomiast w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność osób fizycznych. Uwzględniając powyższe, a także treść art. 9a i art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n.") wniosek w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Miasta P., tj. działki nr [...], został przekazany do rozpoznania Wojewodzie [...]. Analizując wniosek w części obejmującej działkę o nr [...], organ pierwszej instancji zwrócił uwagę na art. 136 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym uprawnienie do zwrotu nieruchomości zbędnych na cel wywłaszczenia wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Ponadto organ zaznaczył, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), w przypadku gdy termin określony w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia jej w życie do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek o zwrot może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Nowelizacja weszła w życie 14 maja 2019 r., a więc ostateczny termin na składanie wniosków o zwrot mijał 14 maja 2020 r. Jednak z powodu zawieszenia biegu terminów administracyjnych na podstawie art. 15 zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), bieg ww. dwunastomiesięcznego terminu został zawieszony 31 marca 2020 r. Z kolei ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchyliła artykuł dotyczący zawieszenia terminów, a przepisy przejściowe wskazują, że terminy rozpoczęły bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od 16 maja 2020 r. Od 31 marca do 14 maja 2020 r. minęło 45 dni. Z powyższego organ pierwszej instancji wywiódł, że skoro terminy administracyjne zaczęły ponownie biec 24 maja 2020 r. (7 dni od dnia wejścia w życie ustawy), ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ponad 20 lat temu był 7 lipca 2020 r. Zdaniem organu, wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, złożony 23 lipca 2020 r., został wniesiony po ustawowym terminie, w związku z czym organ odmówił wszczęcia postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia i rozważania organu pierwszej instancji. W szczególności wskazał, że skoro zawieszenie biegu terminów prawa administracyjnego nastąpiło 31 marca 2020 r., a ich ponowny bieg nastąpił 24 maja 2020 r., to pierwotny termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, upływający 14 maja 2020 r., został wydłużony o 45 dni, tj. do 7 lipca 2020 r. Zdaniem organu drugiej instancji nie było podstawy prawnej, by art. 15zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych działał z mocą wsteczną, od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. od 14 marca 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie wskazał, aby art. 15 zzr ww. ustawy miał moc wsteczną, a wobec tego bezpodstawne jest twierdzenie, że przepis ten działa wstecz. Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo obliczył termin zawieszenia przepisów postępowania administracyjnego i w związku z tym słusznie uznał, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości w niniejszej sprawie upłynął 7 lipca 2020 r. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 23 lipca 2020 r., a więc po terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. P., B. M., E. N., J. B., L. N., P. N. i Z. J. wnieśli o uchylenie postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli, 2) art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, 3) przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (tarcza 2.0), Dz. U. z 2020 r., poz. 568, ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (tarcza 3.0), Dz. U. z 2020 r., poz. 875, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na mylnym rozumieniu treści norm prawnych w nich zawartych przez organ i błędnym uznaniu jakoby prowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe na skutek przedawnienia poprzez złożenie wniosku po ustawowym terminie, 4) przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, przepisu § 51 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r, w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez ich niezastosowanie, skutkujące uznaniem, że prowadzone postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe poprzez przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd stwierdził, że przedmiotem sporu jest kwestia, czy organy administracji prawidłowo obliczyły termin, w którym upływało prawo skarżących do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a w konsekwencji czy prawidłowo zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a. Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W orzecznictwie wskazuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przesłanka ta jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Organ ma obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia, gdyż na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jakkolwiek jednak ocena przez organ dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to może być ono prowadzone tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały, że termin na złożenie przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, upływający 14 maja 2020 r., został wydłużony o 45 dni, tj. do 7 lipca 2020 r. Zdaniem organu drugiej instancji, nie było podstawy prawnej, by art. 15zzr ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych działał z mocą wsteczną, od dnia wprowadzenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. od 14 marca 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca nie wskazał, aby art. 15 zzr ww. ustawy miał moc wsteczną, a wobec tego bezpodstawne jest twierdzenie, że przepis ten działa wstecz. W związku z powyższym organ uznał, że skoro termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął 7 lipca 2020 r., a skarżący złożyli wniosek dopiero 23 lipca 2020 r., a więc po terminie, to zasadnym była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie. Sąd wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem organów. Sąd podkreślił, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. z 2020 r. poz. 433), zaś 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W dniu 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), dodano art. 15 zzs. Powołany wyżej art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły, że zawieszony termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości rozpoczął ponownie swój bieg 24 maja 2020 r. Zdaniem Sądu, organy błędnie ustaliły jednak dzień, w którym termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości uległ zawieszeniu. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie organu odwoławczego, że skoro art. 15zzs ustawy wszedł w życie 31 marca 2020 r., a ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej, to nie mógł mieć zastosowania w okresie od 14 marca 2020 r. Sąd wojewódzki podzielił pogląd prawny wyrażony w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już, wyraźnie wymienionego w treści przepisu, stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu stanu epidemii – obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, tj. ograniczenie mocy obowiązującej przepisu art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego, stanowiłoby wyraz zaprzeczenia zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie byłby już częściowo niewykonalny i nie znajdowałby zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu, ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną. Ponadto, Sąd wojewódzki stwierdził, że wprawdzie art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 został wprowadzony do ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 w dniu 31 marca 2020 r., to jednak, zdaniem Sądu, skoro ustawodawca wskazał w nim wprost, że normuje on bieg terminów nie tylko w stanie epidemii, lecz także w stanie zagrożenia epidemicznego, to skutki ww. przepisu obejmują również terminy, których bieg przypada na okres od 14 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. W konsekwencji od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Sąd dodał, że w polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Sąd wojewódzki stwierdził więc, że ustawa z dnia 31 marca 2020 r. weszła w życie z dniem jej ogłoszenia. Nie oznacza to jednak, że niektórym jej przepisom ustawodawca nie mógł nadać mocy wstecznej. W przepisie art. 15zzs wystarczające do tego było użycie zwrotu "w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii". Sąd uznał więc, że bieg terminu do złożenia przez skarżących wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od 24 maja 2020 r. wskazuje, że termin roczny, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), którego bieg się rozpoczął 14 maja 2019 r., zakończył się 23 lipca 2020 r. z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. W związku z powyższym, skarżący złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w ustawowym terminie. Sąd wojewódzki wskazał też, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Jak podkreślił Sąd, w świetle tego przepisu postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Zdaniem Sądu, nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od krajowego kontekstu społecznego. Skoro jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów czy też uprawnień bądź zapewnień), inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni obowiązujących przepisów powinien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy wykładni przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób, aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, wytyczne i zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej, mógł mieć w dalszym ciągu racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020, poz. 568 ze zm.), na podstawie której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842 z późn. zm.) dodany został art. 15 zzr w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów i uznaniu, że bieg terminu do złożenia przez skarżącą wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., czego skutkiem, w ocenie WSA w Poznaniu, było złożenie ww. wniosku w ustawowym terminie, podczas gdy z prawidłowej wykładani przepisów można wywnioskować, że bieg ten uległ zawieszeniu w okresie od 31 marca 2020 r do 23 maja 2020 r., zaś w konsekwencji wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po upływie terminu. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a k.p.a., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisu i uznaniu, że w sprawie nie zaistniały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, a w konsekwencji niezasadne uchylenie postanowienia organu drugiej instancji i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w świetle zasady wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisów i w rezultacie uchylenie postanowienia organu drugiej instancji i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji z nieuzasadnionym wskazaniem co do dalszego sposobu postępowania, a mianowicie, że należy uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w zaskarżonym wyroku, podczas gdy w każdym przypadku konieczne było wydanie przez oba organy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu błędnej wykładni przepisu i uznanie, że w prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy naruszył zasadę zaufania jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy organ w zaskarżonym postanowieniu w sposób wyczerpujący wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o bezzasadności przedstawionych zarzutów przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności pomiędzy ochroną interesu społecznego a uzasadnioną ochroną interesu strony. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie. W piśmie z [...] września 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, skarżący wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe są w istocie konsekwencją zarzutu naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący przepisów prawa materialnego. Zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej jako "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Kwestię wygaśnięcia uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., reguluje obowiązujący od 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Zasadą zatem jest, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Wskazać jednakże trzeba, że mocą art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2019 r., poz. 801) wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano modyfikacji normy wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło 29 kwietnia 2019 r. Zatem wniosek o zwrot nieruchomości może być złożony najpóźniej do 14 maja 2020 r. Z akt sprawy wynika, a co nie jest na tym etapie sprawy sporne między stronami, że upłynął termin 20 lat od daty wywłaszczenia ww. nieruchomości. Wobec tego zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, określająca termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez 12 miesięcy od dnia wejścia jej w życie, tj. do 14 maja 2020 r. Skarżący wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyli 23 lipca 2020 r. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (stanowiącej działkę o nr [...]) został zgłoszony w terminie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Należy wskazać, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. – dalej jako "uCOVID-19") został dodany art. 15zzr ust. 1. Zgodnie z jego treścią w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1776/21; z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1223/21; z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 456/21 i 457/21 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA") uznał, że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1, ma zastosowanie od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków. Jak wskazano wyżej stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro zatem norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, to przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OZ 99/21, CBOSA). Wskazać też trzeba, że zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit) jest fundamentalną zasadą porządku prawnego, chroniącą bezpieczeństwo prawne i wymagającą bezwzględnego i jednolitego przestrzegania. Należy jednak stwierdzić, że zasada ta nie ma charakteru absolutnego i można od niej wyjątkowo odstępować, z usprawiedliwionych względów. Przepisy działające wstecz można bowiem wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, jeżeli: 1) nie są to przepisy prawa karnego ani regulacje zakładające podporządkowanie jednostki państwu (np. prawo daninowe); 2) mają one rangę ustawową; 3) ich wprowadzenie jest konieczne (niezbędne) dla realizacji lub ochrony innych, ważniejszych i konkretnie wskazanych wartości konstytucyjnych; 4) spełniona jest zasada proporcjonalności, tzn. racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki; 5) nie powodują one ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresatów norm prawnych, a przeciwnie – poprawiają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej; 6) problem rozwiązywany przez te regulacje nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. W konsekwencji, działanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o ile tak wprowadzone przepisy polepszają sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej i zarazem nie pogarszają sytuacji prawnej pozostałych jej adresatów (por. M. Makowski, Terminy prawa administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego według specustawy koronawirusowej, LEX/el. 2020 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Z wyżej wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zawarty w wyżej wskazanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. Chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z: 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3191/21; 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3068/21 i III OSK 3113/21, 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3119/21 i III OSK 3153/21, a także postanowienia NSA z: 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FZ 364/20, II FZ 365/20 i II FZ 366/20; 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1002/20; 17 września 2020 r., sygn. akt II GZ 258/20; 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 738/20; 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 892/20; 13 października 2020 r., sygn. akt II FZ 360/20 i II OZ 762/20; 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 360/20 i II GZ 368/20; 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OZ 99/21 i III OSK 3570/21; 26 lutego 2021 r., sygn. akt III FZ 181/21; 10 marca 2021 r., sygn. akt II OZ 137/21; 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OZ 283/21; 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III FZ 276/21; 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GZ 191/21 oraz 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 546/21, CBOSA) i choć orzeczenia te odnosiły się do wykładni art. 15zzs ust. 1 specustawy koronawirusowej w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w postępowaniach sądowych, to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte w art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19, prezentowane w nich stanowisko ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Z wyżej wskazanych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przeciwnego poglądu przedstawionego w powołanych przez skarżącego kasacyjnie postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 października 2020 r., sygn. akt I OZ 602/20; 29 października 2020 r., sygn. akt II OZ 950/20; 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 845/20 i z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OZ 961/20, w których przyjęto, że w przypadku, gdyby intencją ustawodawcy było nadanie ustawie zmieniającej z dnia 31 marca 2020 r. mocy wstecznej również w zakresie, w jakiej jej przepisy statuują wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, zostałoby to wprost sformułowane w art. 101 tej ustawy. Artykuły 15zzr i 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zostały uchylone 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.). Zatem prawidłowo uznały organy, że zawieszony termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości rozpoczął ponownie swój bieg 24 maja 2020 r. Skoro przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni, a tym samym skarżący złożyli wniosek o zwrot nieruchomości w terminie, to brak było podstaw do zastosowania przez organ art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany z art. 61a § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. i 8 k.p.a. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku na przemian odwołuje się do art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 co jest nieprawidłowe, bo w rozpoznawanej sprawie miał zastosowanie art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19, jednak powyższy błąd nie podważa trafności zaskarżonego wyroku. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.