II GSK 1128/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1254/09 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. N. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 900 (dziewiećset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 25 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1254/09 oddalił skargę M. N. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] stycznia 2008 r. w miejscowości W., na drodze krajowej z M. do K., funkcjonariusze Izby Celnej w K. przeprowadzili kontrolę pojazdu marki Renault o nr rej.: [...] kierowanego przez M. N. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...], z którego wynikało, że kontroli podlegały następujące dokumenty: licencja /wypis/ oraz karta opłaty za przejazd po drogach krajowych. Kierujący pojazdem M. N. nie okazał kontrolującym wypisu z licencji. Wobec powyższego, Naczelnik Urzędu Celnego w K. decyzją z [...] września 2008 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za brak wymaganego wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego podczas kontroli pojazdu. Dyrektor Izby Celnej w K., rozpatrując sprawę na skutek odwołania wniesionego przez M. N., decyzją z [...] marca 2009 r., uchylił powyższą decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał za konieczne wyjaśnienie wszelkich okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie, zwłaszcza ustalenia rodzaju działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego, oraz wyjaśnienie przyczyn braku wymaganego wypisu z licencji w pojeździe podczas kontroli drogowej. W toku ponownego postępowania M. N. przedstawił wypis z ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynikało, że prowadzi on działalność gospodarczą między innymi w zakresie transportu lądowego pasażerskiego, miejskiego i podmiejskiego oraz transportu drogowego towarów. Ponadto złożył kopię licencji Nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, udzieloną w dniu [...] marca 2002 r., ważną do dnia [...] marca 2052 r. M. N. wyjaśnił, że brak licencji w pojeździe spowodowany był zamieszaniem i po upływie około kwadransa licencja została okazana kontrolującym. Naczelnik Urzędu Celnego w K. zwrócił się do Starosty Powiatowego w M. z pytaniem czy i kiedy kontrolowany pojazd został zgłoszony do licencji Nr [...]. Pismem z [...] maja 2009 r. organ ten poinformował, że wskazany pojazd został zgłoszony do wykazu pojazdów licencji Nr [...] w dniu [...] września 2008 r. Następnie Naczelnik Urzędu Celnego w K. decyzją z [...] lipca 2009 r., nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł, za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) oraz art. 5 ust.1, art. 8, art. 14 ust.1, art. 87 ust.1, art. 92 ust. 1, ust. 4, art. 93 ust. 1 ust. 3 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2008 r. wynikało, iż skarżący dokonywał w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przewozu osób na trasie M. - Z. Biorąc pod uwagę, że dzień kontroli mógł być pierwszym dniem wykorzystywania w działalności gospodarczej pojazdu o nr rej: [...], skarżący miał obowiązek zgłosić zmiany w dokumentach licencyjnych (uzupełnić wykaz pojazdów) do dnia [...] lutego 2008 r. W związku z tym, że zmiany te zostały zgłoszone dopiero w dniu [...] września 2008 r. organ zakwalifikował tę sytuację, jako wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. M. N. wniósł odwołanie od tej decyzji. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] listopada 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, wobec potwierdzenia przez Starostę Powiatowego w M., że autobus marki R. nr rej. [...] został zgłoszony do wykazu pojazdów licencji Nr [...] w dniu [...] września 2008 r., organ pierwszej instancji nakładając na przedsiębiorcę karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, podjął właściwą decyzję. Z analizy zgromadzonych dokumentów wynikało, bowiem bezsprzecznie, że M. N., podjął w dniu kontroli wykonywanie transportu drogowego (zgodnie z zarejestrowaną działalnością) pojazdem niezgłoszonym do licencji, naruszając w ten sposób przepisy ustawy o transporcie drogowym. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że wpisu pojazdu do wykazu licencji Nr [...], dokonano osiem miesięcy po kontroli. W ocenie organu odwoławczego, okazanie przez skarżącego podczas kontroli drogowej wypisu nr [...] z licencji Nr [...] oraz wypisu nr [...] z tej licencji w toku dalszego postępowania, przy twierdzeniach skarżącego, że firma, której jest właścicielem posiada wszystkie wymagane prawem dokumenty, było wprowadzeniem organu w błąd. Przedłożone wypisy nie mogły, bowiem dotyczyć pojazdu, który do licencji Nr [...] zgłoszony został dopiero w dniu [...] września 2008 r. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że przedłożone w postępowaniu odwoławczym dokumenty oraz wyjaśnienia skarżącego nie stanowią podstawy do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie potwierdzają one, że pojazd którym wykonywano transport został ujęty we wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. o zmianę wykazu pojazdów do licencji nr [...], wydanej innemu przedsiębiorcy, tj. F.H.U. "B. – T." B. N., której M. N. jest wspólnikiem, ale z ustaleń zawartych w protokole kontroli z [...] stycznia 2008 r. wynika, że transport wykonywał i kontroli podlegał podmiot: P. O. i T. N. M. z siedzibą w C. a nie F.H.U. "B. – T." B. i M. N., tak jak wskazywał skarżący Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalając skargę M. N. zauważył, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d. podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Licencja udzielana jest na pisemny wniosek przedsiębiorcy, który winien zawierać między innymi rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca (art. 8 ust. 1 pkt 4 u.d.t.). Na przewoźniku drogowym spoczywa więc obowiązek zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 u.t.d., nie później niż w terminie 14 dni od ich powstania (art. 14 ust. 1 u.t.d.). Jeżeli zmiany obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji (art. 14 ust. 2 u.t.d). Zdaniem Sądu, z przytoczonych uregulowań wynika, że wykonywanie uprawnień wynikających z licencji wiąże się z korzystaniem z konkretnego pojazdu samochodowego, wymienionego we wniosku o udzielenie licencji. W wypadku wykonywania wspomnianych uprawnień przy użyciu pojazdu, który nie został zgłoszony we wniosku o udzielenie licencji dochodzi do naruszenia obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w stanie faktycznym sprawy nie budziło wątpliwości, że przewóz drogowym był wykonywany pojazdem, który nie został wymieniony we wniosku o udzielenie licencji, a więc pojazdem niezgłoszonym do licencji. WSA uznał za chybione podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy zgromadzono prawidłowo, co pozwoliło na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i podjęcie trafnego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że w stanie faktycznym zaistniałym w sprawie organy powinny zastosować art. 93 ust. 7 u.t.d. Zgodnie z powołanym przepisem, w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów o transporcie drogowym nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Sądu, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów popierających jego twierdzenia o wystąpieniu zdarzeń i okoliczności, których nie mógł on przewidzieć. M. N. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego Na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania, przez nieuwzględnienie całokształtu zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, a w szczególności faktu specyficznych okoliczności przeprowadzenia kontroli wykonywania transportu i wyjaśnień strony, które to dowody i oświadczenia wskazują, że transport drogowy wykonywany był przez podmiot uprawniony pojazdem zgłoszonym do licencji drogowej uprawniającej do wykonywania transportu drogowego. 2. naruszenie prawa materialnego poprzez nieuznanie zaistniałej sytuacji za okoliczności i zdarzenia, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć w rozumieniu art. 93 ust 7 u.t.d., a to wobec oczywistej wyjątkowości zaistniałej sytuacji. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] stycznia 2008 r. błędnie ustalono, że podmiotem kontrolowanym był M. N. z prowadzący przedsiębiorstwo "M. N. P. O. i T." nie zaś działający jako współwłaściciel przedsiębiorstwa "FHU ,,B.-T." B. N. Pojazd kontrolowany należał do tego właśnie przedsiębiorstwa, a usługa transportowa została wykonana w konsekwencji awarii pojazdu pierwotnie przeznaczonego do transportu pasażerów w tym dniu. Powyższe wskazuje, że doszło do błędnego i pochopnego ustalenia podmiotu kontrolowanego w konsekwencji czego wymierzono karę pieniężną w wysokości [...] zł. Skarżący podniósł także, że wobec wyjątkowości (pośpiech, zdenerwowanie pasażerów) zaistniałej sytuacji skarżący ze zwykłego, przynależnego naturze ludzkiej, roztargnienia nie posiadał przy sobie wymaganych dokumentów. Dokumenty te zostały dostarczone kontrolującym funkcjonariuszom w możliwie najkrótszym czasie. Skarżący podczas kontroli okazał dwie licencje tj. wydane skarżącemu jak i przedsiębiorstwu FHU "B.-T.". Od tej chwili organ administracji miał możliwość właściwego zakwalifikowania zaistniałej sytuacji jako nienaruszającej obowiązku wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Pomimo tego organ bez wystarczającego uzasadnienia z pominięciem przedłożonych przez skarżącego dokumentów uznał, że podmiotem kontrolowanym był przedsiębiorca M. N.. W takiej sytuacji wobec okazania przez skarżącego licencji drogowych obu przedsiębiorstw organ administracyjny bezzasadnie przyjął, że M. N. działał jedynie jako prowadzący przedsiębiorstwo "M. N. P. O. i T.". Organ administracyjny pominął całkowicie kwestię zastępczego wykonywania przewozu osób przez pojazd ujęty w licencji przedsiębiorstwa FHU "B.-T." B. N. oraz fakt, że M. N. jako jego współwłaściciel miał prawo do korzystania z kontrolowanego pojazdu. Jednocześnie zdaniem skarżącego, awaria pojazdu pierwotnie przewożącego pasażerów i konieczność zapewnienia im możliwości kontynuowania podróży świadczą o szczególnych okolicznościach w jakich znalazł się skarżący. Nie mógł on przewidzieć awarii pojazdu, a działając z uwzględnieniem nadrzędnego interesu pasażerów niezwłocznie zapewnił im dalszy transport, wykonywany pojazdem należącym do przedsiębiorstwa FHU "B.-T." B. N. W takiej sytuacji należało przyjąć, że zaistniały okoliczności i zdarzenia, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć (art. 93 ust 7 u.t.d.) W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej lub w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające takie orzeczenie o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie stwierdzić należy, że wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Według Dyrektora Izby Celnej w K., powodem odrzucenia skargi kasacyjnej miała być jej wada, polegająca na nieprawidłowym skonstruowaniu zarzutów tj. podniesieniu zarzutu naruszenia art. 77 k.p.a., w sytuacji, gdy powołany przepis reguluje postępowanie administracyjne i nie ma zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego oraz zaniechaniu wskazania formy naruszenia prawa materialnego - art. 93 ust. 7 u.t.d. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jeżeli chodzi formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. W skardze kasacyjnej wskazano konkretne przepisy prawa procesowego i materialnego, które zostały naruszone, co oznacza, że spełnia ona warunki formalne określone w art. 176 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że tylko w przypadku niepowołania żadnej podstawy kasacyjnej uzasadnione jest odrzucenie skargi kasacyjnej, natomiast podanie podstawy wadliwej prowadzi do jej oddalenia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej. Przystępując do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że została ona oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W związku z tym w pierwszej kolejności należało ocenić zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny ustalony w toku postępowania przed organami i przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przystąpić do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. W tym miejscu należy zauważyć, że wspomniany zarzut nie został sformułowany właściwie, gdyż skarżący nie uwzględnił podziału art. 77 k.p.a. na dalsze jednostki redakcyjne – paragrafy. Podkreślenia ponadto wymaga, że chociaż zasadniczo zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien nawiązywać do przepisów regulujących postępowanie przed sądami administracyjnymi, to w określonych sytuacjach dopuszczalne jest odstępstwo od tej reguły. W związku z tym należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010 r., nr 1, poz. 1) wyjaśnił, że w przypadku gdy wnoszący skargę kasacyjną poprzestanie na wskazaniu podstawy kasacyjnej obejmującej swym zakresem wyłącznie normy wynikające z przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, dla zachowania rygorów właściwych dla środka odwoławczego, którym jest skarga kasacyjna, niezbędne będzie jeszcze określenie, czy i w jakim stopniu sąd pominął w swojej ocenie przypisywane organowi administracji uchybienie, oraz sprecyzowanie, czy tak pojmowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (s. 22 i 23 uzasadnienia). Podzielając powyższe stanowisko trzeba podkreślić, że strona wnosząca skargę kasacyjną, ograniczając się do wskazania jako naruszonego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliła się od określenia czy i w jakim stopniu Sąd pierwszej instancji pominął w swojej ocenie uchybienie jakiego dopuścił się organ administracji oraz jaki miało to wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, że podniesiony w niej zarzut nawiązuje do oceny kwestionowanej decyzji przedstawionej w zaskarżonym wyroku i mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej, stanowi dostateczną podstawę do identyfikacji zarzutu. W związku z tym, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyroku stan faktyczny nie został skutecznie podważony, ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego musi być dokonana przy uwzględnieniu tego stanu. Skarżący, powołując podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 93 ust. 7 u.t.d. Forma tego naruszenia nie została określona dostatecznie precyzyjnie, lecz Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej uznał, że chodzi tu o niewłaściwe zastosowanie wspomnianego przepisu polegające na jego pominięciu, w sytuacji gdy powinien on być zastosowany. Stosownie do art. 93 ust. 7 u.t.d. nie stosuje się przepisów art. 93 ust. 1 – 3 u.t.d., jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Z powołanego przepisu wynika, że przesłanką umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jest stwierdzenie wystąpienia zdarzeń lub okoliczności niemożliwych do przewidzenia. Organy orzekające w sprawie ustaliły, że skarżący wykonywał transport drogowy osób na podstawie licencji nr [...], pojazdem który w dacie przeprowadzenie kontroli nie był zgłoszony do tej licencji. Z powyższych ustaleń zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji nie wynika, by w rozpoznawanej sprawie stwierdzono zaistnienie zdarzeń lub okoliczności, których nie można było przewidzieć. Dodać należy, że skarżący poza złożeniem oświadczenia, iż wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji było następstwem awarii samochodu, którym pierwotnie przewóz miał być zrealizowany, nie przejawił w tym zakresie żadnej inicjatywy dowodowej. Jak już wspomniano skarżący nie podważył skutecznie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd jako podstawę wyroku, a w związku z tym brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że w sprawie powinien zostać zastosowany art. 93 ust. 7 u.t.d. W konsekwencji zarzut naruszenia powołanego ostatnio przepisu należało uznać za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny z powodów wyżej przedstawionych, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).