II GSK 3870/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 18/16 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od W. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. o sygn. akt III SA/Łd 18/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o kosztach postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. GITD, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej: u.d.p.) oraz pkt 13 lit. b) załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 890), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r., którą nałożył na W. K. karę pieniężną 1500 zł za przejazd w dniu [...] maja 2015 r. o godzinie [...] po drodze krajowej [...] na odcinku [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej zespołem pojazdów złożonym z samochodu ciężarowego [...] (dmc 2985 kg) wraz z przyczepą lekką [...] (dmc 600 kg), którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 t (wyniosła 3585 kg). W wyniku kontroli stacjonarnej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej GITD ustalił właściciela samochodu, jego rodzaj i dmc ww. zespołu pojazdów [w oparciu o dane z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK)], jak również fakt, że samochód, którego przejazd zarejestrowano w dniu [...] maja 2015 r. i udokumentowano zdjęciami nie został wyposażony w urządzenie viaBOX, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. GITD nie uwzględnił argumentacji, że naruszenie było spowodowane niezrozumieniem przepisów, nieumyślne i nieświadome, uznając, iż te wyjaśnienia nie mogły stanowić podstawy do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania, gdyż w u.d.p. nie przewidziano możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Dlatego przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie były istotne dla rozpatrzenia sprawy. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę W. K. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, GITD nie odniósł się do wszystkich zarzutów, a w konsekwencji nie dokonał wszechstronnej oceny wszystkich istotnych okoliczności. Zabrakło w szczególności odniesienia się do podnoszonego już na etapie postępowania pierwszej instancji zarzutu (pismo z dnia [...] lipca 2015 r.), że skarżący w oznaczonym w decyzji czasie i miejscu (tam gdzie była zainstalowana bramownica) pełnił obowiązki służbowe i przebywał w miejscu pracy, a wyjaśnienie tej kwestii mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Sąd zwrócił uwagę na twierdzenie skarżącego, iż dnia [...] maja 2015 r. od godziny [...] był w pracy, a z uwagi na fakt, iż jest pracownikiem biurowym nie ma możliwości opuszczania miejsca pracy, jak też nie wykorzystuje do celów służbowych swojego samochodu o nr rej. [...]. Nikt inny nie używa tego samochodu, a w rodzinie jest jedynym posiadaczem prawa jazdy. W oznaczonym dniu, ww. samochodem dojechał do pracy na godzinę [...] i zaparkował go pod budynkiem biurowym, w którym znajduje się jego miejsce pracy. Na potwierdzenie, że [...] maja 2015 r. skarżący był w pracy i nie opuszczał miejsca zatrudnienia, załączył listę obecności za maj 2015 r. (potwierdzoną przez pracodawcę). Skarżący wniósł o sprawdzenie urządzenia kontrolnego zainstalowanego na trasie [...] lub zarejestrowanych przez niego danych co do zgodności daty. Sąd pokreślił, że GITD nie poczynił ustaleń w tym przedmiocie i nie odniósł się do wniosku skarżącego, choć ustalenie, czy w danym dniu skarżący był podmiotem korzystającym z dróg publicznych miało istotne znaczenie z punku widzenia art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Wobec brzmienia tego przepisu obowiązkiem organu było odniesienie tej regulacji prawnej do okoliczności sprawy, a w szczególności do zarzutu, iż [...] maja 2015 r. o godzinie [...] skarżący był w pracy, zgodnie z listą obecności, zaś jego podjazd stał zaparkowany pod budynkiem firmy, w której pracuje. Tymczasem GITD za okoliczność bezsporną uznał, że ww. zespół pojazdów, którego dmc przekraczała 3,5 t poruszał się w dniu [...] maja 2015 r. po płatnym odcinku drogi krajowej, zaś z informacji pochodzących z systemu elektronicznego poboru opłat jednoznacznie wynika, iż za przejazd nie uiszczono wymaganej opłaty elektronicznej, gdyż użytkownik nie posiadał podpisanej umowy z operatorem systemu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wprost wskazał, że przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie były istotne dla wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu, niewyjaśnienie tej kwestii, istotnej dla załatwienia sprawy, pozwoliło na uznanie słuszności zarzutów zawartych w skardze dot. nierzetelnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. WSA doszedł ponadto do przekonania, że uzasadnienie decyzji GITD nie spełniło wymogów stawianych art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ nie odniósł się do zarzutów zgłaszanych przez skarżącego od początku postępowania. Organ nie odniósł się także do wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. o dokonanie sprawdzenia urządzenia kontrolnego lub zarejestrowanych danych co do zgodności daty. Poddając zaś analizie pierwszą stronę pisma GITD z dnia [...] grudnia 2015 r., złożoną przez skarżącego na rozprawie, WSA uznał, że gdyby skarżący otrzymał wskazane pismo (dot. wniosku o udostępnienie dokumentów legalizacji urządzeń kontrolnych systemu elektronicznego poboru opłat) przed wydaniem zaskarżonej decyzji, to mógłby wystąpić do podmiotu odpowiedzialnego za funkcjonowanie systemu poboru opłat o ustalenie daty przejazdu, co mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Formułując wskazania co do dalszego postępowania, WSA polecił organowi zgromadzić materiał dowodowy zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a., dokonać wszechstronnej oceny całości tak zgromadzonego materiału dowodowego oraz ustosunkować się szczegółowo do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Skargą kasacyjną GITD domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenia rozprawy, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy w chwili zarejestrowania naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej skarżący mógł się znajdować na drodze, na której odnotowano naruszenie w związku z podnoszoną przez skarżącego okolicznością, że w czasie kiedy zarejestrowano naruszenie, pełnił obowiązki służbowe i przebywał w miejscu pracy, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że pojazd skarżącego poruszał się po drodze krajowej [...] na odcinku [...] w dniu [...] maja 2015 r. o godz. [...], co zostało zarejestrowane przez urządzenie kontrolne i udokumentowane fotografiami, a ponadto dla istoty naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie jest wymogiem, aby kontrolowany pojazd był kierowany przez jego właściciela, albowiem właściciel pojazdu jest osobą odpowiedzialną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, za wyjątkiem przypadku, kiedy przeniósł on posiadanie pojazdu na czas korzystania z dróg płatnych na inny podmiot, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło, a zatem skarżącemu organ prawidłowo przypisał odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w nieuzasadnionym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny odniósł się do zarzutów stawianych przez skarżącego, podczas gdy organ rozpatrzył zarzuty skarżącego w zakresie, w jakim mogły mieć one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a przymiotu istotności nie można nadać okoliczności podnoszonej przez skarżącego, że w chwili zarejestrowania naruszenia wykonywał on czynności służbowe w miejscu pracy, albowiem o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie decyduje kierowanie poddanym kontroli pojazdem przez jego właściciela w sytuacji, gdy organ dysponuje dokumentacją fotograficzną potwierdzającą fakt poruszania się pojazdu skarżącego po ww. drodze, a nadto organ udzielił skarżącemu w toku postępowania niezbędnych informacji (pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r.), czym zrealizował dyspozycje przepisów art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. Skarżący kasacyjnie organ zwrócił w szczególności uwagę na niekonsekwencje wynikające z wyjaśnień strony złożonych w postępowaniu, podkreślił fakt przyznania przez stronę, że poruszała się po drodze krajowej [...] zespołem pojazdów i stwierdził, że nie zastało uprawdopodobnione, iż należący do strony samochód w dniu i godzinie naruszenia był zaparkowany pod jej zakładem pracy. W. K. udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej odrzucenie oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że nakładając na skarżącego karę pieniężną za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., organ administracji zaniechał dokonania niezbędnych ustaleń, w wyniku czego nie wyjaśnił wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, czym naruszył wskazane w uzasadnieniu wyroku przepisy procesowe tj. art. 8 i 9 k.p.a. oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa ocena w świetle postawionych zarzutów kasacyjnych jest wadliwa i nie usprawiedliwia zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., co zasadnie podnosi autor skargi kasacyjnej. Na wstępie stwierdzić należy, że na żadnym etapie postępowania sądowego nie jest kwestionowany obowiązujący w dacie kontroli i rozstrzygania przez organ administracji stan prawny, nie ma też wątpliwości co do wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej. Przypomnieć należy treść mających podstawowe w sprawie znaczenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak stanowi art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat m.in. za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich masy całkowitej. Zgodnie z kolei z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 wymierza się karę pieniężną w wysokości 1500 zł w pozostałych, (określonych w pkt 1) właściwych dla zespołu pojazdów składających się z samochodu osobowego z przyczepą, przypadkach. Dodać trzeba, że opłatę, stosownie do art. 13ha ust. 1 u.d.p., pobiera się za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 tego artykułu. Przywołane przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres ustaleń niezbędnych w sprawie o nałożenie kary za poruszanie się po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ ustalił wszystkie niezbędne elementy zobowiązujące go do nałożenia na skarżącego, na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., kary pieniężnej, zaś kierowane do organu przez Sąd I instancji pouczenie co do potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i ponownej jego oceny nie znajdują uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W tym również złożonych przez skarżącego w sprawie wyjaśnień i argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd I instancji nieprawidłowo ocenił działanie organu, zatem postawione w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej zarzuty tej kwestii dotyczące należy uznać za w pełni usprawiedliwione. W pierwszym rzędzie WSA nie przydał właściwego znaczenia znajdującemu się w aktach sprawy dowodowi z działającego w ramach elektronicznego systemu poboru opłat elektronicznych urządzenia kontrolnego (bramownica kontrolna), z którego wynika jaki samochód z jaką przyczepą, o jakich numerach rejestracyjnych poruszał się po drodze krajowej nr [...] w określonej dacie ([...].05.2015 r.) i godzinie ([...]). Co wynika wprost z akt sprawy (wyjaśnienie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), skarżący przyznał, że drogą, na której doszło do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, poruszał się zespołem pojazdów, których przejazd po tej drodze wymuszał taką opłatę, jednak nie pamięta daty przejazdu. Jedyną argumentacją przeciwko ustaleniom organu – błędnie uznaną przez Sąd I instancji za mogącą mieć istotne znaczenie – było twierdzenie skarżącego, iż w dacie elektronicznego zarejestrowania przejazdu był w pracy, a samochód pozostawał na parkingu. Przedstawiony przez skarżącego, potwierdzony listą obecności, fakt pozostawania przez skarżącego w miejscu pracy nie mógł wpłynąć na wynik sprawy. Co ma pierwszorzędne znaczenie i co zasadnie podnosi wnoszący skargę kasacyjną organ, dla obowiązku uiszczenia należnej opłaty elektronicznej za przejazd po wyznaczonej przepisami drodze krajowej pozostaje obojętne, czy przejazd wykonywany jest przez właściciela pojazdu, czy też przez inną niż właściciel osobę. Już tylko z tego względu ocena Sądu I instancji, że w toku postępowania nienależycie wyjaśniono i oceniono okoliczność pozostawania skarżącego w pracy, co uzasadnia uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., jest nieprawidłowa. Co się zaś tyczy nie odniesienia się przez organ do twierdzenia, że samochód zaparkowany był pod budynkiem biurowym firmy, w której skarżący pracuje, wskazać należy, że Sąd nie zważył, iż w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów podważających, udokumentowane zdjęciami urządzenia elektronicznego, ustalenie organu. WSA winien był ocenić wagę nie odniesienia się w zaskarżonej decyzji do podawanej przez skarżącego okoliczności w kontekście wszystkich pozostałych dowodów – w tym przede wszystkim przyznanych przez niego faktów. Niewątpliwe jest wszakże, że samochód wskazany w decyzji poruszał się wraz z przyczepą po drodze [...] bez uiszczenia opłaty i co należy podkreślić, tylko w tej, a nie innej dacie bramownica zarejestrowała jego przejazd. Nie można też nie dostrzec, że skarżący nie podał żadnej konkretnej daty przejazdu, lecz przyznał we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż "bezspornie" naruszył prawo, a także w toku postępowania odwoławczego zmienił swoje dotychczasowe stanowisko i przyznał, że zespół pojazdów, których przejazd został zarejestrowany choć niewiele (85 kg), jednak przekroczył dopuszczalną masą całkowitą 3,5 tony. Całokształt materiału dowodowego uzasadniał w sposób niezbity obowiązek nałożenia przez organ kary pieniężnej na wskazanej wyżej podstawie, przy czym ustawa o drogach publicznych, jak wyjaśniał organ, nie przewiduje żadnego miarkowania sztywno ustalonych przez ustawodawcę kar, niezależnie od tego jaka jest skala stwierdzonego naruszenia. Przedstawiony stan rzeczy uzasadniał oddalenie skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku), a uznając, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, obecny tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając od skarżącego na rzecz organu 460 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz stawki minimalnej (360 zł) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym radcy prawnego organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji.