II OSK 2784/16

SENTENCJA Dnia 27 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 35/16 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 35/16, oddalił skargę A. K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] S. – N., na odcinku od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] listopada 2012 r. uchylił w części tę decyzję i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Od decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. skargę do WSA w Warszawie wywiedli J. K. i W. S. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 490/14, oddalił skargę wyżej wymienionych, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2838/13, oddalił skargę kasacyjną J. K. wywiedzioną od powyższego wyroku. Skarżący oraz A. K. pismami z 5 grudnia 2012 r., W. S. pismem z 20 lutego 2013 r. oraz J. K. pismem z 14 marca 2013 r. złożyli wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Na skutek tych wniosków Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. została utrzymana w mocy decyzją tego organu z [...] listopada 2013 r. Pismem z 8 czerwca 2015 r. skarżący ponownie wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Po pierwsze, wskazał, że decyzje Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. były już przedmiotem postępowania nieważnościowego prowadzonego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej i Minister ostateczną decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności tych decyzji. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju oznacza to, że wszczęcie i prowadzenie kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, w sytuacji, gdy zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa spraw, prowadziłoby wprost do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku przeprowadzenia takiego postępowania. Po drugie, stwierdził, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. były też przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. NSA wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2838/13, oddalił bowiem skargę kasacyjną J. K. od wyroku WSA w Warszawie z 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 490/14, którym oddalono skargę J. K. i W. S. na decyzję z [...] listopada 2012 r. Zdaniem Ministra, "wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią zatem jest ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustawowych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych (...). Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 kpa". Minister Infrastruktury i Rozwoju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku skarżącego, postanowieniem z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2015 r. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie tego, że z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] maja 2013 r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. oraz decyzji Ministra z [...] listopada 2012 r., nie ma możliwości ponownego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji administracyjnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli bowiem już raz, na żądanie, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Taka decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżący zarzucił naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. "polegające na niezasadnym oddaleniu skargi pomimo istnienia przesłanek wznowienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności" decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., - art. 61a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. "polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji gdy istnieją podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją", - art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 6 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, - art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. "polegające na zaniechaniu wnikliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, pomimo istnienia obiektywnych przesłanek wznowienia postępowania z urzędu przez organ administracji państwowej". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] maja 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawy kasacyjne, w których zarzucono naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 61a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. nie zostały jasno sformułowane. Uwzględniając ich uzasadnienie można jednak przyjąć, że dotyczą one tego, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opierając się na tym, że toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji i Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostateczną decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił stwierdzenia ich nieważności, gdy tymczasem – zdaniem skarżącego – istniały podstawy do wznowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowania zakończonego tą decyzją Ministra z [...] listopada 2013 r. i stwierdzenia nieważności decyzji, których ona dotyczyła. Odnosząc się do tak rozumianych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że nie są one zasadne, gdyż dopóki decyzja Ministra z [...] listopada 2013 r. obowiązywała, dopóty mogła ona być podstawą postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bez względu na to, że zostało wznowione postępowanie zakończone tą decyzją. Dopiero, gdyby w wyniku wznowienia postępowania została ona ostatecznie uchylona, to nie mogłaby ona stanowić podstawy innych rozstrzygnięć organów administracji. W związku z tym należy zauważyć, że ze znajdujących się w aktach dwóch decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. oraz znanych Sądowi z urzędu prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 27 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/17 oraz prawomocnego postanowienia WSA w Warszawie z 26 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1665/17, wynika, iż wznowione postępowanie zakończone decyzję Ministra z [...] listopada 2013 r. zakończyło się w ten sposób, że prawomocnie odmówiono uchylenia tej ostatecznej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 6 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, to w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że skarżący i tę podstawę kasacyjną błędnie sformułował, gdyż wskazanego naruszenia przepisów k.p.a. nie powiązał z przepisami p.p.s.a., chociażby z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając jednak na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, i jej moc wiążącą wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., przyjąć należy, iż wadliwość ta nie stoi na przeszkodzie rozpoznania skargi kasacyjnej w granicach wskazanych w niej naruszeń przepisów k.p.a. NSA, po przeprowadzeniu analizy skargi kasacyjnej stwierdza, że zarzucane Sądowi pierwszej instancji uchybienia sprowadzają się do tego, że Sąd ten nie uwzględnił skargi błędnie uznając, że organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 6 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zdaniem NSA zarzut ten nie ma jednakże usprawiedliwionych podstaw, gdyż skarżący pominął to, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Organy administracji nie mogły zatem naruszyć art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 6 i art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a, gdyż z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn formalnych przepisy te nie miały i nie mogły mieć w sprawie zastosowania. Należy także wskazać, że w sprawie nie naruszono art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie tym przepisem organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (a zatem żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do innych uzasadnionych przyczyn, nieskonkretyzowanych w ustawie, należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie podstawą zastosowania przez organy art. 61a § 1 k.p.a. była przesłanka dotycząca "innych uzasadnionych przyczyn". W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, NSA przyjął, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.". Uchwała ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo że wydana została w oparciu o nieobowiązujący już art. 157 § 3 k.p.a., który stanowił, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Po nowelizacji k.p.a. i uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organy administracji orzekają na zasadach ogólnych, określonych w art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też w tej sprawie, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji art. 61a k.p.a. Błędnie jednak wskazał przyczynę odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, którą w sposób prawidłowy wskazał Minister Infrastruktury i Rozwoju. Okolicznością tą jest fakt, że decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] listopada 2012 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r. była poddana kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której wyrokiem z 16 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 490/14, WSA w Warszawie oddalił skargę, a NSA wyrokiem z 25 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2838/13, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Z tego wynika, że skoro skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Sądu to Sąd ten nie dopatrzył się ani zwykłego, ani też kwalifikowanego naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić też należy, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wad prawnych samej decyzji, wymienionych w art. 156 k.p.a., które istnieją w dacie wydania decyzji przez organ. Oddalenie więc skargi na tę decyzję jest równoznaczne z dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji oceny, że wada taka nie wystąpiła. W świetle art. 170 p.p.s.a. wydane w sprawie orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana. Stąd odmowa wszczęcia kolejnego postępowania nieważnościowego jest prawnie uzasadniona. Poczynione powyżej rozważania oznaczają, że wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna, jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na wskazane w nim inne toczące się postępowanie, NSA stwierdza, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania przede wszystkim z uwagi na fakt, że – jak wynika z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 27 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1372/17 oraz prawomocnego postanowienia WSA w Warszawie z 26 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1665/17 – w chwili rozpoznawania skargi kasacyjnej postępowanie to zostało prawomocnie zakończone w sposób, który powodował, że nie miało ono wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.