II SA/Gl 836/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Jastrzębie - Zdrój z dnia 28 listopada 2019 r. nr XVII.141.2019 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały: w części dotyczącej: - § 3 pkt 3 oraz § 4 pkt 3, § 4 pkt 4, - oznaczenia graficznego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały: strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 50 m, strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 150 m. UZASADNIENIE Rada Miasta Jastrzębie - Zdrój uchwałą nr XVII.141.2019 z dnia 28 listopada 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 8222), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej u.p.z.p.), po stwierdzeniu, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jastrzębie-Zdrój, przyjętego Uchwałą Nr XXIX/615/2005 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 24 lutego 2005 r., ze zmianą Nr IV/34/2006 z dnia 28 grudnia 2006 r., uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Jastrzębie-Zdrój w rejonie ul. Okrzei o symbolu roboczym R67, przyjętego Uchwałą Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój Nr XXXV/756/2005 z dnia 8 września 2005 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 126, poz. 3155 z dnia 17 października 2005 r. (dalej m.p.z.p.) Według §3 pkt 3 uchwały zmieniającej w § 7 dodano do m.p.z.p. ust. 4 w brzmieniu: "4. W granicach strefy ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 150 m, oznaczonej na rysunku planu, zakazuje się lokalizacji ujęć wody i studni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych." W §4 pkt 3 i 4 uchwalono "§ 4. Na rysunku zmiany planu, stanowiącym załącznik nr 1, o którym mowa w § 2 pkt 1, obowiązują następujące oznaczenia graficzne: (...) 3) strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 50 m; 4) strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 150 m." Wojewoda Śląski pismem z dnia 11 maja 2020 r. złożył skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części: – zapisów uchwały: § 3 pkt 3, § 4 pkt 3 i § 4 pkt 4; – oznaczenia graficznego na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały: strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 50 m, strefa ochrony sanitarnej cmentarza o szerokości 150 m. W uzasadnieniu podano m. in., że z analizy zmiany miejscowego planu wynika, iż na rysunku stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały błędnie zostały wrysowane granice stref ochrony sanitarnej, które wynikają z ustaleń graniczącego z niniejszym planem od północy miejscowym planem przyjętym Uchwałą Nr VII/72/2007 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki Ruptawa o symbolu roboczym R84 w Jastrzębiu-Zdroju, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 96, poz. 1942 z dnia 31 maja 2007 r. Stefy te zostały bowiem wrysowane w innych odległościach, niż przewidują to przepisy prawa. W myśl art. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 284 – dalej u.o.c.) cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315), teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Równocześnie, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studni, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową, a wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, o czym stanowi § 3 ust. 1 wyżej przywołanego rozporządzenia. Organy gminy, lokalizujące na danym terenie cmentarz, winny zatem w planach miejscowych tak sytuować tereny cmentarzy, aby zabezpieczyć spełnienie wymogów dotyczących ich lokalizacji, w szczególności, aby w odległości co najmniej 50 m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. M.p.z.p. stanowi akt prawa miejscowego, a jego ustalenia muszą być jednoznaczne. Przepisy niespełniające tych wymogów naruszają m. in. § 25 w związku z §143 Zasad techniki prawodawczej, ustanowionych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, jako załącznik do powyższego rozporządzenia (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Zauważono, że w zaskarżonej uchwale strefy ochrony sanitarnej o szerokości 50 m i 150 m określono od powierzchni przeznaczonych pod miejsca pochówku (pola grzebalne), które wynikają z ustaleń graniczącego z niniejszym planem od północy miejscowym planem przyjętym Uchwałą Nr VII/72/2007 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 22 marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu jednostki Ruptawa o symbolu roboczym R84 w Jastrzębiu-Zdroju. Zdaniem udzielającego odpowiedzi na skargę zarzuty nie są zasadne. Nie sposób podzielić zarzutu Skarżącego o konieczności wskazania w zaskarżonej uchwale strefy sanitarnej cmentarza od linii rozgraniczającej teren pod cmentarz. Takie rozumienie przepisów prowadziłoby do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności w terenach, na które cmentarz nie wywiera negatywnego wpływu. Przedstawienie w m.p.z.p. 50 m i 150 m strefy sanitarnej, ustalonych od linii rozgraniczających teren cmentarza, określonych przepisami rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r., ma uzasadnienie wyłącznie w sytuacji zakładania nowego cmentarza, co wynika bezpośrednio z literalnego brzmienia tytułu rozporządzenia i wykładni celowościowej przepisów, w szczególności § 1 i § 3 rozporządzenia. Wbrew tezie Skarżącego ww. strefy sanitarne, ustalone przy zakładaniu cmentarza, nie mogą być bezrefleksyjnie powielane w kolejnych planach zagospodarowania przestrzennego. Po wprowadzeniu do planu miejscowego terenu pod cmentarz, następuje jego założenie w oparciu o art. 1 ust. 1 u.o.c., który to przepis jest podstawą do podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący gminy. Kolejnym etapem jest urządzenie cmentarza. Należy mieć na uwadze, że planistyczny teren pod cmentarz, określony funkcją ZC, to nie tylko powierzchnie pod groby, ale też dom przedpogrzebowy, dojścia, dojazdy, a także obsługa parkingowa oraz zieleń izolacyjna. Odniesienie wykładni przepisów rozporządzenia jedynie do terenu o nazwie cmentarz, a nie do zorganizowanego miejsca pochówku na takim obszarze byłoby nieracjonalne. Po procesie inwestycyjnym dotyczącym budowy niezbędnych elementów cmentarza granice strefy sanitarnej mogą, i powinny być, odpowiednio modyfikowane w kolejnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wskazanie 50 m strefy sanitarnej, jak chce Wojewoda, spowodowałoby objęcie tą strefą wielu nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i naraziłoby Miasto na roszczenia o obniżenie wartości nieruchomości lub o wykup nieruchomości, które byłyby zresztą uzasadnione. Objęcie strefą sanitarną terenów, zgodnie z tezą zaskarżenia, spowodowałoby nieuzasadnioną konieczność wykupu kolejnych nieruchomości sąsiadujących z cmentarzem. W ocenie organu, tylko po południowej stronie ul. Okrzei należałoby nabyć nieruchomości o powierzchni ok. 0,80 ha, zabudowane 6 budynkami mieszkalnymi, co skutkowałoby koniecznością wydatkowania co najmniej 6 mln zł ze środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Nie jest on skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 grudnia 2019 r., II SA/Rz 1146/19; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2016 r., II SA/Go 404/16). W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie skorzystał z ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w terminie, co spowodowało możliwość skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Norma ta dotyczy zatem każdego cmentarza, nie tylko nowozakładanego. Z treści art. 5 ust. 2 ww. ustawy z kolei wynika, że cmentarz, to nie tylko groby, ale także dom przedpogrzebowy i wskazana tam infrastruktura. Delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego zawiera art. 5 ust. 3 tej ustawy. Już w jego pierwotnym brzmieniu prawodawca wskazał, że wydane rozporządzenie w szczególności powinno określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych (pkt 1) i odległość cmentarza od źródeł ujęcia wody (pkt 2). Ustawodawcy chodziło zatem o wyznaczenie stref izolujących liczonych od "terenu cmentarnego", a nie od istniejących grobów. Z kolei w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959 r. Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze "Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone." Uzupełniająco dodać można, że w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008 r., Nr 48, poz. 284), "Cmentarze projektuje się i utrzymuje jako tereny o założeniu parkowym." Przy tym, zgodnie z §4 tego rozporządzenia "Usytuowanie terenu cmentarza powinno wykluczać możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie, w szczególności powinno spełniać wymagania wskazane w przepisach określających, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze." "Powierzchnia grzebalna" jest zatem jedynie fragmentem, elementem składowym każdego terenu cmentarnego (§6 i §7 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. ). Jakkolwiek przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. nie stosuje się do cmentarzy, grobów i innych miejsc pochówku zwłok i szczątków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, to jednak ma ono zastosowanie w przypadku rozbudowy cmentarzy po dacie jego wydania (§18 ust. 2). Skoro i ono zostało wydane na podstawie delegacji z ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, stąd – zgodnie z zasadami wykładni systemowej – można przyjąć, iż w przywołanym tu zakresie posługuje się podobną siatką pojęciową. Wyżej przywołane przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze należy zatem odczytywać w kontekście samej ustawy i delegacji ustawowej, czyli licząc odległości stref od "terenu cmentarnego", a nie od grobów (powierzchni grzebalnej). Zamiar rozbudowy (rozszerzania terenu) cmentarza wiąże się z założeniem, że nowe groby będą zbliżały się do istniejącej już zabudowy mieszkaniowej, która wymaga ochrony sanitarnej i zachowania bezpiecznych odległości, spełniających normy prawne. Celem tych przepisów jest bezspornie zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2424/15). Kwestia kosztów, które winien ponieść samorząd z tego tytułu, z punktu widzenia powyższych regulacji, jest bez znaczenia, zwłaszcza, że chodzi o zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, błędna ich wykładnia oraz niedopełnienie wymogów co do treści m.p.z.p., a przez to stwierdzenie, iż uchybienia mają charakter istotny, spowodowało orzeczenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji i stwierdzenie nieważności uchwały w części. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.