II OSK 2025/11

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Z. R. i W. S. o dopuszczenie do udziału postępowaniu w charakterze uczestników postępowania – Z. R., W. S., K. B., E. B., Z. B., R. R., K. Ś. – G., E. Ś., G. G., L. Ł., A. R., S. S., K. S., T. S. w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 20/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. – D." postanawia: odmówić dopuszczenia Z. R., W. S., K. B., E. B., Z. B., R. R., K. Ś. – G., E. Ś., G. G., L. Ł., A. R., S. S., K. S., T. S. do udziału w postępowaniu sądowoadministrcyjnym. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 20/11 – po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.". Rada Miasta Krakowa wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 6 lipca 2011 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W dniu 5 grudnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Z. R. i W. S. o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania oraz pozostałych współwłaścicieli działek o nr [...] oraz [...]. W uzasadnieniu podnieśli, iż zaskarżona uchwała była już badana przez sądy administracyjne, tj. skarga na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1318/08, a skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 795/09. Wnioskodawcy podnieśli, iż działając w zaufaniu do tych rozstrzygnięć zawarli umowę przedwstępną sprzedaży powyższych nieruchomości leżących na terenie U2, a warunkiem jej zawarcia było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę do końca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W świetle tej regulacji, dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Nieprzypadkowo bowiem ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 k.p.a. Jedynie bowiem postępowania enumeratywnie wymienione w tym przepisie stanowią "postępowanie administracyjne" i do tego rozumienia odwołuje się przepis art. 33 § 2 p.p.s.a., statuujący przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym. Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony musi się zatem odnosić do postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot sprawy sądowoadministracyjnej stanowiła uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." Zaskarżona uchwała zapadła w trybie, uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego. Z regulacji art. 14 ust. 8 tej ustawy wynika, iż zatwierdzony w drodze uchwały miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego. Tryb postępowania w sprawie projektowania, uchwalenia i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest więc określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Podstaw dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie dawał również wnioskodawców przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym na uchwałę dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą rady, o ile wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzucanego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Z konstrukcji tego przepisu wynika więc, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą Rady otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt II OZ 134/09, niepubl.). Stąd też również i ten przepis nie mógł stanowić podstawy dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Przede wszystkim zaś podkreślić należy, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na przedmiotową uchwałę została złożona przez Wojewodę Małopolskiego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., tj. w ramach wykonywania przysługujących Wojewodzie uprawnień nadzorczych do zaskarżania uchwały (lub zarządzenia) gminy do Sądu administracyjnego. Stroną postępowania nadzorczego nad działalnością samorządu terytorialnego może być jedynie wojewoda jako organ wnoszący skargę na uchwałę (lub zarządzenie) oraz organ jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie może stanowić podstawy do dopuszczenia wnioskodawców – współwłaścicieli wskazanych wyżej działek do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, rozpoznającym skargę kasacyjną Rady Miasta Krakowa od wyroku wniesionego na skutek skargi Wojewody Małopolskiego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.