I OSK 650/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1377/08 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1377/08 oddalił skargę B. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dyspozycji. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia 26 maja 2008 r., nr 1727, na podstawie art. 36 i 39a ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm. – dalej powoływana jako ustawa SG) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Graniczonej (Dz. U. Nr 181, poz. 1517), zwolnił ppłk Straży Granicznej B. S. z dniem [...] maja 2008 r. z zajmowanego stanowiska naczelnika Wydziału [...] i od dnia [...] maja 2008 r. przeniósł wymienionego do swojej dyspozycji w związku z przewidywanym wyznaczeniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. W pkt 2 rozkazu, powołując art. 39a ust. 2 ustawy SG, stwierdził, że w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Rozkazowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że ppłk B. S., wykonując obowiązki na stanowisku naczelnika Wydziału [...] realizował m.in. zadania związane z organizacją obsługi administracyjno - biurowej, zapewnieniem obsługi komendanta oddziału, zapewnieniem obiegu informacji między komórkami organizacyjnymi oraz koordynowaniem przedsięwzięć realizowanych przez oddział. W ostatnim okresie jakość wykonywanych przez funkcjonariusza zadań w coraz większym stopniu odbiegała od wymagań stawianych przez komendanta oddziału i potrzebami funkcjonowania komendy oddziału. Przewidywane wyznaczenie ppłk B. S. na inne stanowisko służbowe pozostaje w ścisłym związku z zadaniami Wydziału Prezydialnego, które wynikają z aktualnych potrzeb podporządkowanych funkcjonowaniu oddziału na wewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Dotychczasowy sposób kierowania tą komórką organizacyjną oraz cechy osobowości wymienionego nie dają gwarancji w pełni skutecznego działania jednostki. Istnienie tak ścisłych zależności służbowych powoduje, iż komendant oddziału winien mieć do tego funkcjonariusza pełne zaufanie. Stopień tego zaufania uległ znacznemu obniżeniu poprzez fakt wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego za to, że po otrzymaniu kopii dokumentów służbowych nie przekazał ich Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej wraz z informacją o sposobie ich otrzymania. W tej sytuacji, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy SG zasadne i celowe było zwolnienia ppłk SG B. S. z dotychczas zajmowanego stanowiska z zamiarem wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe. Uzasadniając pkt 2 wydanej decyzji organ wskazał, iż funkcjonariuszowi należało przyznać XVIII kategorię dodatku funkcyjnego z mnożnikiem 0,94 kwoty bazowej, z uwagi na fakt, że zajmując stanowisko naczelnika Wydziału [...] od dnia 1 stycznia 2008 r. otrzymywał dodatek funkcyjny w XVIII kategorii z mnożnikiem 0,94 kwoty bazowej. Nadanie rozkazowi, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., rygoru natychmiastowej wykonalności zostało uzasadnione wyjątkowo ważnym interesem służby związanym z koniecznością stworzenia warunków do nieprzerwanego i właściwego funkcjonowania komórki organizacyjnej komendy oddziału oraz realizacji jej ustawowych zadań. Komendant Główny Straży Granicznej, po rozpoznaniu odwołania B. S., rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2008 r., [...], na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 39a ust. 1 ustawy SG oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. Organ odwoławczy podał przy tym, że funkcjonariusz, dobrowolnie zgłaszając się do służby w Straży Granicznej, musi godzić się na warunki jej pełnienia. W związku z tym, powinien też liczyć się z możliwością przeniesienia do dyspozycji właściwego przełożonego na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji z zamiarem wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe jest elementem polityki kadrowej i pozostawione zostało uznaniu właściwego przełożonego. Zatem Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, kierując się potrzebami służbowymi, uprawniony jest tak kształtować politykę kadrową, aby najskuteczniejszej zapewnić realizację zadań służbowych. W przypadku naczelnika Wydziału [...] Komendant Oddziału ma w pełni uzasadnione prawo oczekiwać większego, niż na niższych stanowiskach stopnia lojalności. Wydanie zaskarżonej decyzji oparte zostało na racjonalnym podejściu do zarządzania i kierowania zasobami ludzkimi oraz ze względu na dobro służby. Decyzja ta wydana została w warunkach narastającej niemożności kontynuowania dalszej współpracy z funkcjonariuszem na kierowniczym stanowisku, z uwagi na prezentowaną przez niego w ostatnim okresie postawę, która w istotny sposób utrudniała skuteczne wykonywanie zadań służbowych. Zachowanie to było postrzegane przez Komendanta Oddziału w kategoriach nielojalności oraz postępowania nieodpowiadającego stawianym wymogom i potrzebom kreowanym przez bezpośredniego przełożonego. Mogło to w efekcie doprowadzić do zachwiania ciągłości i skuteczności podejmowanych działań. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł B. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. poprzez przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji bez dokonania analizy dotychczasowego przebiegu służby B. S., kwalifikacji zawodowych oraz predyspozycji funkcjonariusza, pominięcie istniejących możliwości etatowych [...] Oddziału Straży Granicznej, zlekceważenie przyczyn awersji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do B. S. pomimo, iż skarżący realizował obowiązek wypływający z art. 304 § 1 i 2 k.p.k. i działał w interesie publicznym. W pkt 2 skargi zarzucono rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia poprawnego uzasadnienia i nieodniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2008 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powołanym wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1377/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę B. S. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że z art. 31 ust. 1 ustawy o SG wynika, iż stosunek służbowy funkcjonariusza Straży Granicznej powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, a zatem konsensusu stron wymaga jedynie decyzja o przyjęciu do służby, a nie ustalenie warunków jej pełnienia. Art. 36 ust. 1 ustawy SG stanowi, iż do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. W myśl art. 39a ust. 1 - 3 ustawy SG funkcjonariusza zwolnionego lub odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść do dyspozycji właściwego przełożonego, jeżeli przewiduje się wyznaczenie go na inne stanowisko służbowe albo zwolnienie ze służby. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż 1 rok. W okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz nie wykonuje obowiązków służbowych, zachowując prawo do uposażenia i innych świadczeń przysługujących na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Funkcjonariusz przeniesiony do dyspozycji jest obowiązany do podjęcia obowiązków służbowych, w każdym czasie, na polecenie właściwego przełożonego. Sąd powołał ponadto treść § 3 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181, poz. 1517- dalej powoływane jako rozporządzenie), zgodnie z którym przeniesienie funkcjonariusza do dyspozycji następuje na podstawie rozkazu personalnego, w którym określa się datę, z którą następuje przeniesienie do dyspozycji, oraz przełożonego, do którego dyspozycji funkcjonariusz jest przenoszony, jak również wskazuje się, czy przeniesienie następuje w związku z przewidywanym wyznaczeniem funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy też przewidywanym zwolnieniem ze służby; do rozkazu stosuje się odpowiednio wydane na podstawie art. 85 ust. 1 pkt 1 ustawy przepisy dotyczące rozkazu personalnego w sprawie zmiany stosunku służbowego. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby dokonując przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji, uwzględniać dotychczasowy przebieg służby funkcjonariusza, posiadane przez niego kwalifikacje zawodowe oraz predyspozycje, jak również istniejące możliwości etatowe i potrzeby ewentualnego mianowania danego funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe - jeżeli przeniesienie do dyspozycji ma nastąpić w związku z przewidywanym wyznaczeniem tego funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Natomiast § 5 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że rozkaz w sprawie przeniesienia funkcjonariusza do dyspozycji wydaje się niezwłocznie po podjęciu przez właściwy organ decyzji w sprawie zwolnienia lub odwołania funkcjonariusza z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego. Zdaniem WSA w Warszawie w sprawie niniejszej nie można podzielić stanowiska strony skarżącej, że podjęte rozstrzygnięcia cechuje zupełna dowolność, a rzeczywistym powodem wydania decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej stały się tylko pobudki osobiste. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż przyczyną zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i przeniesienia do dyspozycji przełożonego był narastający konflikt pomiędzy nim, a Komendantem [...] Oddziału Straży Granicznej. Z uwagi na zajmowane przez skarżącego kierownicze stanowisko naczelnika Wydziału [...] ta współpraca wymagała nie tylko odpowiednich kwalifikacji i nienagannego przebiegu służby, lecz zaangażowania w wykonywanie zadań związanych z obsługą administracyjno - biurową Komendanta Oddziału w sposób zgodny z oczekiwaniami Komendanta. Owa współpraca winna się przejawiać zaufaniem przełożonego do funkcjonariusza kierującego jedną z komórek organizacyjnych Oddziału, lojalnością podległego współpracownika, zdolnością do realizacji zadań w sposób zgodny z wolą przełożonego. Istotnym elementem współpracy Komendanta z kadrą kierowniczą średniego szczebla jest niewątpliwie sprawne kierowanie poszczególnymi komórkami organizacyjnymi zarządzanej instytucji. W sytuacji ciągłego konfliktu pomiędzy bezpośrednim przełożonym danej komórki organizacyjnej a podległymi mu funkcjonariuszami i pracownikami, sprawne realizowanie zadań instytucji doznaje znacznych trudności. Z akt sprawy wynika, iż Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej miał uzasadnione podstawy, aby twierdzić, iż sposób w jaki skarżący zarządzał podległym mu wydziałem odbiegał od oczekiwań jego bezpośredniego przełożonego. Szereg dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych świadczy o braku możliwości współpracy ówczesnego naczelnika Wydziału [...] z podległymi mu funkcjonariuszami. Sąd wskazał, m.in. na pismo st. chor. T. G.-K., asystenta Wydziału [...] z dnia 29 marca 2007 r. skierowane do Komendanta Oddziału [...] Straży Granicznej z prośbą o przeniesienie do innego wydziału z powodu braku odpowiednich warunków do pełnienia służby w Wydziale [...]. Pismo z dnia 4 września 2007 r. z prośbą o przeniesienie do innej placówki oddziału zostało również złożone przez kierownika Sekcji Ogólnej Wydziału [...] por. SG Ł. D. Ponadto zastępca Naczelnika Wydziału Techniki i Zaopatrzenia [...] Oddziału SG mjr A. B. pismem z dnia 29 marca 2006 r. wystąpił do Komendanta Oddziału o zwolnienie ze służby z powodu braku możliwości współpracy z bezpośrednim przełożonym. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej posiadał uzasadnione podstawy do zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska kierowniczego i przeniesienia do dyspozycji, a zastosowanie rygoru natychmiastowej wykonalności wydanej decyzji, w oparciu o przepis art. 108 § 1 k.p.a., było podyktowane koniecznością natychmiastowego stworzenia warunków do właściwego funkcjonowania Wydziału [...] Oddziału, co należy utożsamiać z interesem służby, a więc i interesem publicznym. Dalej Sąd stwierdził, że przeniesienie skarżącego do dyspozycji Komendanta Oddziału w związku z przewidywanym wyznaczeniem na inne stanowisko służbowe nastąpiło z poszanowaniem art. 39a ustawy o SG oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego. Za nietrafny należy uznać zarzut nieuwzględnienia przy podejmowaniu decyzji o przeniesieniu do dyspozycji dotychczasowego przebiegu służby funkcjonariusza, posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych oraz predyspozycji, jak również istniejących możliwości etatowych i potrzeb ewentualnego mianowania danego funkcjonariusza na inne równorzędne stanowisko służbowe. Analiza powołanych przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, że przedmiotowe przesłanki powinny być brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o przeniesieniu do dyspozycji, jednakże w świetle § 3 ust. 1 - 3 nie stanowią one obligatoryjnej części składowej takiej decyzji. Z uzasadnienia rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2008 r. wynika, iż organ w swych rozważaniach nie pominął uwarunkowań określonych w § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, choć nie w pełni znalazło to odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż przeniesiony do dyspozycji funkcjonariusz nie wykonuje stałych obowiązków służbowych (art. 39a ust. 2 i 3 ustawy) lecz jest obowiązany do podjęcia obowiązków służbowych na polecenie właściwego przełożonego, poprzez: 1) wyznaczenie do wykonywania określonych zadań służbowych, jeżeli charakter tych zadań odpowiada posiadanym przez funkcjonariusza kwalifikacjom lub do pełnienia na określonych warunkach dyżurów; 2) skierowanie do odbycia odpowiednich kursów, szkoleń lub praktyk zawodowych (§ 6 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia), warunki określone w § 4 ust. 1 rozporządzenia należy uwzględniać przy wyznaczaniu określonych zadań służbowych w pozostawaniu funkcjonariusza w dyspozycji, nie zaś odnosić bezpośrednio do faktu przeniesienia do dyspozycji. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego, w sposób należyty zgromadzono materiał dowodowy i przekonywująco wskazano powody zapadłego rozstrzygnięcia. To z kolei czyni zarzuty skargi, sprowadzające się w istocie do zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego, za niezasadne. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł B. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 188 P.p.s.a: 1. uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. i decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w L. z dnia [...] maja 2008 r., albo 2. uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 4 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 31.08.2005r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181, poz. 1517), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] o przeniesieniu funkcjonariusza do dyspozycji, mimo braku analizy dotychczasowego przebiegu służby B. S., zaniechania odniesienia się do kwalifikacji zawodowych oraz predyspozycji funkcjonariusza, pominięcia istniejących możliwości etatowych [...] Oddziału Staży Granicznej, zlekceważeniu przyczyn awersji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej do B. S. pomimo, iż skarżący realizował obowiązek wypływający z art. 304 § 1 i 2 k.p.k. i działał w interesie publicznym, co powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rzetelnej analizy zarzutu z pkt 2 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podczas gdy miało to istotne znaczenie procesowe, gdyż polegało na konwalidowaniu przez Sąd decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż Sąd I instancji powołał dowody z dokumentów, które nie zostały wymienione w decyzji nr 1727 Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej oraz decyzji nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej, bo wówczas nie dołączono ich do materiału dowodowego sprawy. Pisma te pojawiły się dopiero po wniesieniu skargi B. S. do WSA w Warszawie za pośrednictwem Komendanta Głównego Straży Granicznej. Sytuacja ta, w ocenie kasatora jest przykładem "konwalidowania" uchybień dowodowych organów Straży Granicznej. Brak wnikliwości Sądu I instancji w tym zakresie czyni kontrolę sądową iluzoryczną. Strona skarżąca zauważa również, iż pismo podpisane przez mjr A. B. pochodzi z 2006 r., kiedy to nie było żadnych konfliktów w [...] Oddziale Straży Granicznej, natomiast pisma z 2007 r. powstały wiele miesięcy przed konfliktem, a nadto po ich powstaniu w grudniu 2007 r. ppłk B. S. otrzymał nagrody od Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, co przeczy rzekomej jego nielojalności. W dalszej części skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, iż Sąd I instancji nie odniósł się i nie zbadał czasu oraz miejsca pojawienia się "przykładowych dowodów", do których odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem skarżącego obie decyzje pomijały ich istnienie oraz ocenę prawną. To skarżący domagał się rzetelnej analizy faktycznej i prawnej decyzji [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej i dlatego sformułował zarzut opisany w pkt 2 skargi. WSA w Warszawie pominął czas pojawienia się konfliktu oraz jego źródło. Wszak krytyczna ocena ppłk B. S. pojawiła się dopiero w lutym 2008 r., a była konsekwencją jego pisma z dnia [...] lutego 2008 r. skierowanego przez do płk G. B. Wcześniej B. S. nie spotkał się z jakąkolwiek formą krytyki. Kasator zauważył, iż to skarżący kierując się normą zawartą w art. 23 - 24 k.c. zakwestionował niegodziwe zachowanie przełożonego płk. G. B. i poprosił go o wyjaśnienie, czy użył stwierdzenia, że B. S. jest osobą nieodpowiedzialną. To po tym piśmie Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec B. S. o wyimaginowane przewinienia, zwolnił skarżącego z zajmowanego stanowiska naczelnika Wydziału [...]. Postępowanie dyscyplinarne wobec B. S. zakończyło się umorzeniem wobec stwierdzenia braku naruszenia prawa. Orzeczenie to utrzymał w mocy wojewódzki sąd administracyjny, ale pominął je w ocenie dowodów niniejszej sprawy. Kasator podniósł, iż mjr A. B. został wskazany w zeznaniach sądowych B. S. jako jedna z osób, która antydatowała dokumenty i przekształcała ich treść. Generalnie skarżący wywodzi, iż Sąd w niniejszej sprawie jednoznacznie tendencyjnie dokonał oceny dowodów i zbadał jedynie aspekt uprawnień Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, a całkowicie pominął uprawnienia ppłk B. S. jak i obowiązki organów Straży Granicznej. W końcowej części skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, iż nawet stosunek administracyjny nie zwalnia organu administracyjnego od przestrzegania uprawnień strony stosunku administracyjnego. Gdyby organ administracyjny miał pełną swobodę uznania co do "ruchów kadrowych" wewnątrz Straży Granicznej zbędne byłoby wydawanie rozporządzenia MSWiA z dnia 31 sierpnia 2005 r., które stwarza ramy ochrony przed dowolnością uznania administracyjnego. Przepis § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia ma charakter dyrektywy określającej kryteria przeniesienia funkcjonariusza straży granicznej do dyspozycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej w skrócie P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów złamania norm procesowych. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach autor skargi kasacyjnej musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632). Tak więc strona, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa, które przy stosowaniu przez Sąd I instancji, zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego, należy wskazać konkretne przepisy procedury sądowej. W niniejszej sprawie kasator, formułując zarzut naruszenia prawa procesowego, powołał jedynie przepis art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., podnosząc, że Sąd I instancji zaniechał rzetelnej analizy zarzutu z punktu II skargi do WSA w Warszawie podczas, gdy miało to istotne znaczenie procesowe, co – jego zdaniem – uwidoczniło się w konwalidowaniu przez tenże Sąd decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej. Tak postawiony zarzut nie może być kwalifikowany w kategoriach prawidłowo postawionego zarzutu naruszenia procedury. Przypomnieć należy, że art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w zdaniu pierwszym wskazuje, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, pozwala na wniosek, że przepis ten reguluje instytucję o przede wszystkim porządkowym charakterze, wskazując na to, jakie elementy winny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. Są nimi: - opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego; - prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania; - stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Wobec takiej konstrukcji powyższego przepisu, uprawniony staje się wniosek, że samo uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczą wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami. Tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadniczo nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Wadliwe uzasadnienie może co najwyżej bowiem wskazywać na uchybienia popełnione na etapie rozpoznania skargi przez sąd, czego właśnie dowodem jest uzasadnienie. Stąd też wady uzasadnienia mogą stanowić dla strony sygnał co do tego, że mogło dojść do popełnienia uchybień, które – ażeby stały się podstawą skutecznego zarzutu – muszą zostać wyeksponowane, tj. procesowo zgłoszone i uzasadnione, zgodnie z wymogami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poza przypadkiem, gdy wady sporządzonego uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiają zapoznanie się z przebiegiem sprawy i stanowiskiem zajętym przez Sąd I instancji, byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby został połączony z innymi uchybieniami Sądu, zaistniałymi na etapie rozpoznawania skargi, które to uchybienia winny zostać wskazane i poparte konkretnymi przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie, oprócz tego, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał konkretnego przepisu, któremu Sąd I instancji miałby uchybić w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., to również z całą pewnością uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie pozwala na jego weryfikację. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, nie można przyjąć, by stwarzał on podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. Przy formułowaniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł, że Sąd I instancji uchybił treści § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie przenoszenia do dyspozycji funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 181, poz. 1517) w ten sposób, że utrzymał w mocy decyzję przenoszącą funkcjonariusza do dyspozycji, nie analizując dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, nie odnosząc się do jego predyspozycji i kwalifikacji zawodowych, pomijając istniejące możliwości etatowe [...] Oddziału Straży Granicznej i nie zwracając uwagi, że skarżący realizował prawne obowiązki wypływające z procedury karnej, działając przy tym w interesie publicznym. Tak postawiony zarzut nie pozwala na jego merytoryczną ocenę i nie może doprowadzić do oczekiwanego przez kasatora skutku. Abstrahując od tego, że nie wskazano, na czym zarzut ten polega, czy na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu powyższego przepisu, co jest wadą skargi kasacyjnej, jego istota sprowadza się do kwestionowania ustaleń faktycznych, a więc w efekcie zmierza do wytknięcia Sądowi I instancji jego niewłaściwego zastosowania. Jednakże w zakresie tychże ustaleń nie powołano żadnego przepisu, któremu miałby uchybić WSA w Warszawie. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, jeśli równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto zaskarżony wyrok, co wymaga podania konkretnych przepisów prawa. Brak podstaw i zarzutów kasacyjnych w tym zakresie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może wypowiadać się w tym aspekcie. Wprowadzenie przy sporządzaniu skargi kasacyjnej tzw. przymusu adwokacko – radcowskiego powoduje, że skarga musi być w sposób profesjonalny sformułowana (art. 175 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do samodzielnego konkretyzowania rozpoznawanego środka zaskarżenia, a więc dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje kasatora, jest natomiast zobligowany do poruszania się jedynie w granicach podstaw kasacyjnych. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.