I SA/Kr 858/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Dąbek WSA Agnieszka Jakimowicz Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 24 kwietnia 2017 r.- UZASADNIENIE Z. B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na trudną sytuacją materialną, zdrowotną i rodzinną. Wnioskodawca oświadczył, że źródłem dochodów jego i żony są świadczenia emerytalne w łącznej wysokości około 2045 zł miesięcznie. Po pokryciu średniomiesięcznych wydatków w wysokości 1487 zł pozostaje na żywność i bieżące sprawy kwota 558 zł (279 zł na osobę). Wnioskodawca podał, że zarówno on jak i żona poważnie chorują, nie mają możliwości poprawy sytuacji bytowej jako osoby niezdolne do pracy, które przekroczyły wiek produkcyjny. Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 24 kwietnia 2017 r. odmówiono skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne w łącznej kwocie 25 425,85 zł i 18 487 zł z tytułu odsetek za zwłokę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca podał, że nie zgadza się z decyzją wydaną przez ZUS ponieważ nie posiada żadnego majątku, "a emerytura 1110 zł nie jest majątkiem". Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 29 czerwca 2017 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS ustalił, że skarżący prowadząc działalność gospodarczą był zobligowany do opłacania składek na ubezpieczenia. Niedopełnienie obowiązku opłacania przewidzianych prawem składek na ubezpieczenia spowodowało, że na koncie rozliczeniowym w ZUS postały zaległości, które nie zostały objęte przymusowym dochodzeniem. Organ przedstawił ustalenia dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącego. Organ rentowy odmawiając umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), dalej "u.z.u.s.", umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, zdefiniowanej w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 tej ustawy. Rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia należności następuje w drodze tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że organ rentowy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Zdaniem organu w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą podstawy do umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. ZUS podkreślił, że całkowita nieściągalność, o której mowa w tym przepisie musi mieć charakter trwały i nieprzemijający, a z okoliczności sprawy winno niezbicie wynikać, że nie ma szans na poprawę sytuacji finansowej dłużnika. Zauważył, że skarżący posiada dochód w postaci świadczenia emerytalnego. Ponieważ zaległości obciążające stronę nie były do tej pory kierowane na drogę postępowania egzekucyjnego, żaden z organów egzekucyjnych nie mógł stwierdzić całkowitego braku majątku, z którego możliwe byłoby egzekwowanie należności. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w toku ewentualnie podejmowanych działań egzekucyjnych nie uzyskałoby się kwot przewyższających wydatki egzekucyjne. Wobec niestwierdzenia przesłanki całkowitej nieściągalności, organ przeanalizował stan faktyczny pod kątem zaistnienia szczególnych przypadków, które zostały określone w przepisie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z §3 ust. 1 pkt 1-3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), dalej "rozporządzenie wykonawcze". Organ uznał, że skarżący nie wykazał w sposób bezsporny, że spłata zadłużenia pozbawi go bądź członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. ZUS przedstawił sytuacje materialną skarżącego i stwierdził, że nie wykazano trudności w regulowaniu bieżących opłat czy zaciągniętych kredytów, a wykazane wydatki przekraczają dochody. ZUS uznał więc, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo spłaty zadłużenia w ratach dostosowanych do możliwości płatniczych. Organ zwrócił uwagę, że pomimo trudnej sytuacji materialnej skarżący nie korzysta z pomocy opieki społecznej. ZUS zaznaczył, że działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją ciąży na płatniku, który ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, niezależnie od czynników ekonomicznych wpływających na jej funkcjonowanie oraz uzyskiwanych z niej dochodów. Organ uznał za udowodnione występowanie u skarżącego oraz jego żony chorób, jak również posiadanie przez stronę grupy inwalidzkiej. Stwierdził jednak, że problemy te nie wpływają obecnie na możliwość uzyskiwania dochodu, ponieważ pochodzi on ze świadczenia emerytalnego. W związku z tym ZUS uznał, że w sprawie nie będzie miała zastosowania §3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego. Organ zaznaczył również, że w przedmiotowej sprawie za odmową umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przemawia interes społeczny, rozumiany nie tylko jako korzyść służąca ogółowi ubezpieczonych, ale również zapewnienie maksymalnych dochodów przez budżet państwa i ograniczenie jego ewentualnych wydatków. Podkreślił, że składki opłacane przez płatników przeznaczone są na zapewnienie bieżącej ochrony ubezpieczeniowej. Od powyższej decyzji Z. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia 24 kwietnia 2017 r. i przekazanie sprawy ZUS celem ponownego rozpoznania sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego poprzez jego niezastosowanie. Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, w myśl którego to należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez organ rentowy, że w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności organ może w uzasadnionych przypadkach umorzyć należności. Szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, zaś w świetle § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego ustawodawca dał mu taką możliwość w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podnieść należy, że z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wynika, że pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który do składek na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Przywołane przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. zarówno przepis ust. 2 jak i ust. 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, że regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje zatem organowi. Może on - ale nie musi - umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania wskazanej ulgi. Podkreślić jednak należy, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym ZUS obowiązany jest do wnikliwej i rzetelnej analizy całokształtu okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero tak przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy składki (odsetki) powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który, jak zaznaczono powyżej, może je umorzyć ale nie musi. Tak więc kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Innymi słowy ocenie Sądu podlega to czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia ulgi – w postaci umorzenia należności. W wyroku z 16 listopada 1999 r., sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Podkreślono bowiem, że obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podkreśla, że negatywne rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia należności z tytułu składek, powinno być szczególnie przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznanej sprawy Sąd zauważa, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie ZUS rutynowo i pobieżnie potraktował aktualną sytuację materialną i zdrowotną skarżącego. A właśnie to te okoliczności związane ze szczególną sytuacją osobistą, zdrowotną i majątkową skarżącego, które uniemożliwiają spłatę zadłużenia powinny być traktowane pierwszoplanowo przy rozstrzyganiu o umorzeniu należności z tytułu składek. Należy podkreślić, że przy rozpatrywaniu wniosku o umorzenie zaległych składek organ ma obowiązek rozważyć aktualną sytuację majątkową wnioskodawcy, a nie snuć przypuszczenia na przyszłość, i tylko taki stan faktyczny powinien być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności (zob. wyr. WSA w Lublinie z 14.5.2009 r., sygn. akt III SA/Lu 71/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za dowolne, nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym sprawy należy zatem uznać stanowisko organu, że uzyskiwanie stałego dochodu w postaci świadczenie emerytalnego w wysokości 1 110,23 zł, prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego z żoną, która uzyskuje dochód w kwocie 943,69 zł, daje możliwość spłaty w ratach zobowiązań wobec ZUS-u bez pozbawienia skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skoro organ ustalił, że bieżące wydatki skarżącego i jego rodziny przekraczają uzyskiwany dochód, powinien był wyjaśnić, skąd skarżący uzyskuje brakujące środki. Dowolne jest więc twierdzenie o możliwość spłaty zadłużenia w ratach, w sytuacji gdy z przedstawionej przez organ sytuacji finansowej skarżącego wynika, że po uiszczeniu miesięcznych wydatków, skarżącemu z otrzymywanej emerytury nic nie pozostaje. Sąd podkreśla, że ocena istnienia okoliczności, uzasadniających umorzenie zaległości z tytułu składek, powinna być dokonana według stanu z chwili rozstrzygania, a nie odnosić się do przewidywań odnośnie do przyszłości (zob. wyr. WSA w Warszawie z 30.11.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2365/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdarzenia wcześniejsze także mają znaczenie drugorzędne. W postępowaniu w sprawach o umorzenie należności ocenie podlegają bowiem nie tyle przyczyny powstania zadłużenia, co sytuacja finansowa wnioskodawcy, a przede wszystkim jej wpływ na możliwość spłaty zadłużenia (zob. wyr. WSA w Warszawie z 24.11.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2074/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Twierdzenie, że sytuacja, w której skarżący się obecnie znajduje nie ma charakteru trwałego, ale jedynie przejściowy (s. 5 uzasadnienia decyzji z dnia 24 kwietnia 2017 r.), pozostaje także w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego z uwagi na fakt, że skarżący, mający 72 lata, jest osobą poważnie chorą, której to okoliczności organ nie neguje. Sąd zauważa, że nie można w związku z tym wykluczyć, że na skutek pogorszenia stanu zdrowia skarżącego, jego sytuacja może ulec pogorszeniu i to znacznemu. Podsumowując Sąd stwierdza, że organy w sposób niedostateczny rozważyły indywidualny interes skarżącego, który jak wynika z akt sprawy pozostaje w niewątpliwie ciężkiej sytuacji finansowej (niewielkie miesięczne środki finansowe). Powyższe przy uwzględnieniu jego stanu zdrowia wymaga wnikliwego rozważenia pod kątem spełnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności z tytułu składek, czego w sprawie zabrakło. W konsekwencji, ocena organu co do możliwości finansowych skarżącego, skutkująca odmową umorzenia należności, w świetle podniesionych przez Sąd okoliczności, musi być w konsekwencji uznana za ocenę dowolną. Narusza bowiem podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8, art. 77§1 i art. 80 k.p.a. (zasadę prawdy obiektywnej, zaufania do władzy publicznej, obowiązek wszechstronnego i dokładnego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a także zasadę swobodnej oceny dowodów). Uchybienia te miały istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. W aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o zbadaniu w toku postępowania sytuacji skarżącego, jednakże sytuacja strony nie została oceniona zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy i racje strony. Tego rodzaju niedostatki zaskarżonej decyzji spowodowały, że Sąd uznał, że została ona wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego, poprzez niewłaściwe korzystanie z przewidzianego w przepisach u.s.u.s. oraz rozporządzenia wykonawczego uznania administracyjnego, jak też prawa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy usuną dostrzeżone przez Sąd uchybienia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Działając na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji poprzedzającą zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.