IV SA/Wa 1600/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. Nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego S. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 160 (sto sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca", "Spółka") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] wymierzającą administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] sprawozdania o masie wywiezionych za granicę opakowań (OPAK-3) za 2014 r. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r., przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska listę podmiotów, które nieterminowo złożyły sprawozdania OPAK-3 za 2014 r. Na powyższej liście ujęte zostało Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowo Usługowego "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w [...], wraz z informacją, że data nadania na poczcie przez ten podmiot sprawozdania OPAK-3 za 2014 r. to dzień 28 sierpnia 2015 r., a więc data po ustawowym terminie złożenia sprawozdania, upływającym w dniu 31 marca 2015 r. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną za nieprzekazanie w terminie, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, Marszałkowi Województwa [...] sprawozdania o masie wywiezionych za granicę opakowań (OPAK-3) za 2014 r. Skarżąca od decyzji organu I instancji odwołała się do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 189f Kpa, poprzez jego niezastosowanie. GIOŚ, w zaskarżonej decyzji z [...] marca 2018 r. wskazał, że z dniem 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1688 ze zm.), która na mocy art. 108 pkt 25 uchyliła dotychczas obowiązujący art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 21). Niemniej jednak zgodnie z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. w brzmieniu dotychczasowym. GIOŚ podkreślił, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz. U. z 2001 r., Nr 63, poz. 638 z późn. zm.) stanowi, że: "Producent, importer i eksporter opakowań są obowiązani do składania właściwemu marszałkowi województwa rocznego sprawozdania o masie wytworzonych, przywiezionych z zagranicy oraz wywiezionych za granicę opakowań, według rodzaju materiałów, z jakich zostały wykonane, z wyszczególnieniem opakowań wielokrotnego użytku, oraz o przestrzeganiu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4, w terminie do dnia 31 marca za poprzedni rok kalendarzowy", a przepis art, 9 ust. 3 wskazanej ustawy stanowi, że "Eksporter produktów w opakowaniach jest obowiązany do składania właściwemu marszałkowi województwa rocznego sprawozdania o masie wywiezionych za granicę opakowań, według rodzaju materiału, z jakich zostały wykonane, z wyszczególnieniem opakowań wielokrotnego użytku zastosowanych do opakowań eksportowanych produktów, w terminie do dnia 31 marca za poprzedni rok kalendarzowy". Natomiast w myśl art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. wprowadzający opakowania oraz eksportujący opakowania sporządzają roczne sprawozdania o produktach, opakowaniach i o gospodarowaniu odpadami z nich powstającymi. Zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. podmioty, o których mowa w art. 73 i 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania sprawozdań - na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r., sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym, że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Z przytoczonych powyżej przepisów art. 237 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz art. 7 ust. 1 i 9 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. , w ocenie organu odwoławczego wynika jednoznacznie, że strona obowiązana była do złożenia sprawozdania OPAK-3 o masie wywiezionych za granicę opakowań za 2014 r. w terminie do dnia 31 marca 2015 r. Strona, jak ustalono, uchybiła powyższym przepisom, składając przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [...] blisko pięć miesięcy po terminie, stwarzając tym samym podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu pominięcia art. 189f kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) organ odwoławczy wskazał, że przepis ten stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu nie zawierają swoistych regulacji dotyczących przesłanek wymiaru kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia kary, terminów przedawnienia nakładania kary, terminów przedawnienia egzekucji kary, odsetek od zaległej kary, udzielenia ulg w wykonaniu kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, której art. 202 nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować dział III Ordynacji podatkowej zatytułowany "zobowiązania podatkowe". Zdaniem organu odwoławczego w sytuacji całkowicie uregulowanego obszaru administracyjnych kar pieniężnych w ustawie o odpadach, nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyło Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 189f kpa, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy organ zobligowany był do odstąpienia od nałożonej kary, - art. 67a ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy umorzenie zobowiązania – z uwagi na stopień naruszenia prawa i znikomą szkodliwość, jest podyktowane interesem publicznym, tj. pogłębianiem zaufania do organów Państwa; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że art. 189a § 2 kpa wyłącza stosowanie art. 189f kpa w sytuacji gdy w ustawie Ordynacja podatkowa nie znajdują się wszelkie uregulowania określone w art. 189a Kpa. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpatrzenie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ błędnie przyjął, że skoro ustawa o odpadach nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, tym samym wyłączone jest stosowanie art. 189f Kpa. Według skarżącego Przepisy Działu IV Kpa, nie mają do tych spraw zastosowania, tylko w tym zakresie, w jakim zostały one odrębnie uregulowane. Zdaniem skarżącej organ błędnie ustalił, że Dział III Ordynacji podatkowej w całości reguluje obszar administracyjnych kar pieniężnych. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi pominięcie art. 67a Ordynacji podatkowej, który daje możliwość umorzenia w całości lub w części zaległości podatkowej. Zdaniem skarżącej, skoro organ uznał, że przepisy Działu III w całości regulują kwestię administracyjnych kar pieniężnych, to winien rozważyć zastosowanie art. 67a, który w przypadku wniosku podatnika – za który w ocenie skarżącej należy uznać złożone przez nią odwołanie od decyzji organu I instnacji, daje organowi możliwość odstąpienia od nałożenia kary. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej również: "P.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są uzasadnione. W ocenie Sądu całkowicie bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 67a Ordynacji podatkowej. Według skarżącej organ odwoławczy winien rozważyć zastosowanie art. 67a, traktując odwołanie od decyzji organu I instancji jako wniosek podatnika o umorzenie zaległości podatkowej i na tej podstawie rozważyć możliwość odstąpienia od nałożonej kary. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia ulgi podatkowej w postaci umorzenia zaległości podatkowej. Umorzenie zaległości podatkowej nie może być przedmiotem rozważań w sprawie określenia administracyjnej kary pieniężnej i brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nakładającej karę, organ miałby potraktować jako wniosek o umorzenie zaległości podatkowej. Jednakże oceniając sprawę kompleksowo, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego, jak również prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy tylko w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej Spółki naruszenia tj. niewykonania w terminie obowiązku złożenia sprawozdania o masie wywiezionych za granicę opakowań (OPAK-3) za 2014 r. Okoliczność uchybienia ustawowemu terminowi złożenia sprawozdania nie jest kwestionowana przez skarżącą. Istotę sporu stanowi natomiast kwestia, czy organy miały obowiązek zastosować w niniejszej sprawie przepisy art. 189f Kpa, które weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Należy bowiem wskazać, że – w związku z zawiadomieniem skarżącej o wszczęciu postepowania z dnia 18 sierpnia 2017 r. – doręczonym jej w dniu 13 września 2018 r. wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło już po wejściu w życie przepisów zawartych w Dziale IVa Kpa, dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935). W ocenie sądu słuszne jest stanowisko strony skarżącej, że organy obu instancji nieprawidłowo pominęły treść art. 189f kpa w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem sądu organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 189a kpa, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w związku z oceną, iż przepisy działu IVa kpa nie mają w tej sprawie zastosowania, nie dokonały w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Według art. 189a § 1 kpa zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 kpa, z którego wynika, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: 1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, 3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, 5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, 6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. W ocenie sądu treść przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy kpa nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne samodzielnie regulują każdą z tych przesłanek. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie" poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą być odrębnie uregulowane, by nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 kpa. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, jednak nieprawidłowo ocenił, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w ustawie o odpadach został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów kpa. Z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż po pierwsze nie chodzi o ewentualną potrzebę, a obowiązek stosowania przepisów kpa, w sytuacji gdyby przepisy odrębne nie stanowiły dostatecznej podstawy, po drugie ustawa z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach stanowi odrębną regulację obszaru kar administracyjnych w takim zakresie w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest to więc w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 kpa regulacja całościowa, gdyż przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Tak więc ocena organu, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f kpa, nie jest trafna. W ocenie Sądu przepisy zawarte w Dziale IVa kpa mają charakter regulacji materialnej, bowiem przedmiotem tej regulacji jest treść działania organu administracji publicznej w zakresie nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, a tryb postępowania normują przepisy Działu I i II kpa. Organy obu instancji dokonując nieprawidłowej, zdaniem sądu, wykładni art. 189a kpa uznały, że nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania, gdyż ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania. Taka ocena obowiązujących przepisów prawa materialnego spowodowała, że organy obu instancji nie dokonywały żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, przewidzianej w art. 189f kpa. Tym samym w ocenie sądu organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, iż rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącej spółce za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania o masie wywiezionych za granicę opakowań za 2014 r. jest przedwczesne. Materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości i nie kwestionuje tego również skarżąca spółka, że sprawozdanie za 2014 r. zostało przedłożone Marszałkowi Wojewódzkiego [...] po terminie ustawowym. Działanie spółki niewątpliwie pozostawało w sprzeczności z art. 237 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który stanowi, że podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania sprawozdań na postawie art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy z dnia 11 maja 2001 r., sporządzają i składają je za lata 2012 -2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. Natomiast art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym stanowi, że niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Art. 200 ustawy o odpadach stanowi zaś, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów, wymierza podmiotowi, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości [...] zł. Nie ulega także wątpliwości i nie jest przez skarżącą kwestionowany fakt, że skarżąca była zobowiązana do złożenia Marszałkowi Województwa [...] sprawozdania o masie wywiezionych za granicę opakowań za 2014 r. w terminie, o którym mowa w art. 9 ust. 3 ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że dokonane przez spółkę naruszenie podlega karze administracyjnej w wysokości [...] zł, jednak wymierzenie kary uzależnione jest od oceny przez organ czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Treść art. 189f kpa wskazuje – jak już wyżej wskazano - na obowiązek, a nie jedynie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Konieczność dokonania przez ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy pozwalających na jej rozstrzygnięcie i zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowała sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec skarżącej spółki zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia jej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2014 r., co w rozpoznawanej sprawie będzie oznaczało konieczność zbadania czy zachodzi znikomość wagi naruszenia prawa przy jednoczesnym zaprzestaniu naruszania prawa przez skarżącą (art. 189f § 1 pkt 1 Kpa). Mając powyższe na uwadze sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). ----------------------- 8