III SA/Gd 736/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędzia WSA Alina Dominiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora [...] z dnia 31 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora [...] na rzecz skarżącego D. P. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w związku z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 2200 ze zm.) nałożył na D. P. karę pieniężną w wysokości 2000 złotych. W uzasadnieniu wskazano, że karę nałożono za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów (art. 92a ust. 1,6,7 ustawy o transporcie drogowym, załącznik nr 3 lp. 6.1.2) W dniu 16 stycznia 2018 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr 19 został zatrzymany do kontroli samochód DAF o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki M. nr rej. [...], którym kierował I. S. obywatel R.. Przewoźnik "[...]" ww. zespołem pojazdów wykonywał krajowy transport drogowy artykułów spożywczych, oleju sojowego z miejscowości B. do miejscowości O.. W wyniku analizy danych pobranych z tachografu cyfrowego oraz analizy wydruków z tachografu stwierdzono, że w pojeździe został zainstalowany tachograf marki S. E. wyprodukowany 3 lipca 2017r. Jak wynika z wydruku raportu technicznego do tachografu nie został doprowadzony drugi niezależny sygnał prędkości - sygnał ten został odłączony. Organ stwierdził, że użytkownik pojazdu miał obowiązek dostosować tachograf wraz ze wszystkimi jego peryferiami do wymogów prawnych obowiązujących w chwili pierwszej rejestracji (produkcji) pojazdu - czego nie zrobił. W szczególności tachograf nie miał możliwości rejestrowania sygnału z drugiego czujnika prędkości oraz zdarzeń ostrzegających o próbie manipulacji działaniem tachografu, czyli "konflikt ruchowy pojazdu" oraz "usterka czujnika". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D.P. domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości. Wskazał, iż nie miał wpływu na powstanie naruszenia ze względu na brak możliwości technicznej sprawdzenia drugiego sygnału IMS. Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na D. P. karę pieniężną w wysokości 1000 złotych. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a.. W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do ustawy. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d kpa, na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, że zastosowania nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189a § 2 k.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa k.p.a. Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji; Ip. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. organ wskazał, iż w myśl art. 23 rozporządzenia 165/2014: 1. Tachografy poddaje się regularnym przeglądom wykonywanym przez zatwierdzone warsztaty. Przeglądy te przeprowadza się przynajmniej raz na dwa lata. 2. Zakres przeglądów, o których mowa w ust. 1, obejmuje co najmniej sprawdzenie: czy tachograf jest właściwie zainstalowany i czy jest odpowiedni dla danego pojazdu, - czy tachograf działa prawidłowo, - czy tachograf jest opatrzony znakiem homologacji typu, - czy zamocowana jest tabliczka instalacyjna, - czy wszystkie plomby są nienaruszone i spełniają swoją funkcję, - czy do tachografu nie są podłączone urządzenia manipulacyjne lub czy nie ma śladów użytkowania takich urządzeń, rozmiaru opon i faktycznego obwodu tocznego opon. Warsztaty przeprowadzające przeglądy sporządzają protokół przeglądu, w przypadkach gdy konieczne było usunięcie nieprawidłowego działania tachografu, bez względu na to czy nastąpiło to w efekcie przeglądu okresowego, czy przeglądu przeprowadzonego na konkretne żądanie właściwego organu krajowego. Prowadzą one wykaz wszystkich sporządzonych protokołów przeglądu. Protokoły przeglądu są przechowywane co najmniej przez dwa lata od czasu sporządzenia protokołu. Państwa członkowskie decydują, czy protokoły przeglądu mają być w tym okresie przechowywane, czy przesyłane właściwemu organowi. Jeżeli warsztat, który sporządził protokoły, przechowuje takie protokoły przeglądu, na żądanie właściwego organu udostępnia protokoły przeglądu i kalibracji wykonanych w tym okresie. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Rozporządzenie Komisji (UE) nr 1266/2009 z 16 grudnia 2009 r. dostosowujące po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w pkt 3.1 wprowadza do rozdziału III załącznika nr IB do rozporządzenia nr 3821/85 pkt 019a, zgodnie z którym informacje rejestrowane przez tachograf cyfrowy dotyczące ruchu pojazdu mają być potwierdzane przez co najmniej jedno źródło niezależne od czujnika ruchu. Stosownie do art. 2 rozporządzenia nr 1266/2009, ww. pkt 3.1 stosuje się od dnia 1 października 2012 r. Organ wskazał, iż w odniesieniu do obowiązku wprowadzonego w pkt 019a załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85, wymaganie to będzie obowiązywało od daty 1 października 2012 r. na podstawie art. 2 rozporządzenia nr 1266/2009. W pkt 7 preambuły rozporządzenia nr 1266/2009 zniesiono obowiązek wymiany tachografów cyfrowych zainstalowanych przed datą rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia (w odniesieniu do wymogu rejestrowania drugiego sygnału prędkości termin ten określono na 1 października 2012 r. zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1266/2009). W toku kontroli pojazdu ustalono, iż został on zarejestrowany po raz pierwszy w dniu 5 lutego 2014 r., zatem tachograf zainstalowany w w/w pojeździe winien spełniać wymagania wprowadzone wraz z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowującym po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym dla tachografów w pojazdach rejestrowanych po dniu 1 października 2012 r. Jednocześnie ustalono, iż w pojeździe zainstalowano tachograf cyfrowy marki S. zainstalowany po raz pierwszy w dniu 2 lipca 2014r. Analiza wydruku z danych technicznych wykazała, że brak jest bloku konfiguracyjnego z podłączonym drugim niezależnym sygnałem IMS (ang. IMS - Independent Motion Signat) z szyny CAN do tachografu. Powyższe oznacza, że nie zostały spełnione wymagania techniczne w zakresie rejestrowania drugiego niezależnego sygnału świadczącego o ruchu pojazdu, a zatem tachograf nie spełniał w dniu kontroli niezbędnych wymagań technicznych, a zatem utracił ważność okresowego badania technicznego. Powyższe stanowi naruszenie określone pod lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy. Mając na uwadze powyższe zasadne było, zdaniem organu nałożenie kary pieniężnej w wysokości 1.000,00 zł za stwierdzone naruszenie z lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy. W przedmiotowej sprawie art. 92 b ustawy nie znajdzie zastosowania, bowiem ustawodawca daje możliwość zastosowania tegoż zapisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W ramach art. 92b ust. 1 ustawy nie mieszczą się przypadki związane z niewłaściwym użytkowaniem tachografu, wszelkie ingerencje w jego działanie, w tym również niezarejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, a więc naruszenie za które nałożono na skarżącego karę. W przedmiotowej sprawie brak podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy ze względu na fakt, iż do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia. Organ odwoławczy podniósł, iż strona w toku postępowania nie wskazała okoliczności oraz dowodów, które nie mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art.92 c utd. Organ odwoławczy podkreślił, iż okoliczność braku wiedzy technicznej przedsiębiorcy dotyczącej budowy, działania i badania tachografu nie stanowi takiej okoliczności. Przedsiębiorca mógł zweryfikować okoliczność braku podłączenia drugiego niezależnego sygnału zarówno na wyświetlaczu przyrządu rejestrującego, jak i na wydruku danych technicznych z tachografu. Skarżący jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego winien znać obowiązujące przepisy związane z transportem drogowym. Organ podkreślił, iż to przedsiębiorca powinien udowodnić okoliczności, które stanowiłyby podstawę do zastosowania przepisu art. 92c ustawy o transporcie drogowym, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu. Wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. Przedsiębiorca nie wskazał wystąpienia żadnych innych okoliczności na które nie miał wpływu lub których nie mógł przewidzieć. W opinii organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów prawa. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Skargę do sądu na powyższą decyzję wniósł D. P. domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił wadliwe stosowanie ustawy o transporcie drogowym i wskazał, że organ I instancji od dnia kontroli wszczął postępowanie pod kątem naruszenia polegającego na niepodłączeniu sygnału IMS w tachografie wyprodukowanym i zainstalowanym w pojeździe zarzucając nie rejestrowanie wszystkich parametrów. Skarżący wyjaśnił, iż na dzień kontroli wszystkie warunki jakie powinien spełniać tachograf zamontowany w tym pojeździe były spełnione. Podniósł, że konstrukcja urządzenia oraz sposób jego instalacji w pojeździe w przedmiotowej sprawie nie należą do użytkownika a do producenta pojazdu, a sprawdzenie prawidłowości instalacji jak i kalibrowanie urządzenia należy do uprawnionych jednostek serwisowych co zostało potwierdzone w załączonej do skargi dokumentacji. Organ odwoławczy dokonał zmiany kwalifikacji naruszenia z określonego w zał. nr 3 Lp 6.1.2 "Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów" na naruszenie z tego samego załącznika Lp 6.1.4 "Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji". W przedmiotowej sprawie na dzień 16 stycznia 2018r. - kontroli przez [...] Inspekcję Transportu Drogowego żadne z wyżej wymienionych naruszeń nie miało miejsca, a zarówno tachograf i pojazd posiadały wymagane prawem plomby i znaki uwierzytelniające, jak i wykonane zgodnie z obowiązującym prawem badania okresowe. Dopiero od dnia 3 września 2018r. w zał. nr 2 Lp 6.1.4. została przewidziana sankcja za nie podłączenie sygnału IMS. Zgodnie z tym przepisem za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf nie wyposażony w drugi niezależny sygnał dotyczący ruchu pojazdu lub z odłączonym niezależnym sygnałem dotyczącym ruchu pojazdu, o ile jest wymagany kara wynosi 3000 złotych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że podstawą faktyczną ukarania skarżącego przedsiębiorcy karą pieniężną było stwierdzenie w trakcie kontroli drogowej w dniu 16 stycznia 2018 r., że pojazd, przy pomocy którego wykonywał transport drogowy był wyposażony w tachograf, do którego nie był doprowadzony drugi niezależny sygnał prędkości. Naruszenie prawa określone jako: "wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w tachograf nie wyposażony w drugi niezależny sygnał dotyczący ruchu pojazdu lub z odłączonym niezależnym sygnałem dotyczącym ruchu pojazdu, o ile jest wymagany" penalizowane jest karą administracyjną na podstawie przepisu ustawy o transporcie drogowym dopiero od dnia 3 września 2018r. – wówczas bowiem weszła w życie nowelizacja ustawy o transporcie drogowym dokonana ustawą z dnia 5 lipca 2018r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1481). Regulacja ta, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej nie dotyczyła działań i zaniechań przedsiębiorcy transportowego ujawnionych przed jej wejściem w życie. Skoro tak, to rzeczą organów administracji było rozważenie, czy w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli bezsporny fakt niedoprowadzenia drugiego niezależnego sygnału prędkości do tachografu wypełniał znamiona któregokolwiek z naruszeń prawa określonych w ustawie o transporcie drogowym. Organ drugiej instancji, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, w którym kwestionował on kwalifikację stwierdzonego naruszenia jako "Wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów" wydał decyzję w której nie wyjaśnił, dlaczego kwalifikację tę uznał za wadliwą. Organ odwoławczy uznał natomiast, że doszło do "wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji". Organ ten wyraził pogląd, że "nie zostały spełnione wymagania techniczne w zakresie rejestrowania drugiego niezależnego sygnału świadczącego o ruchu pojazdu, a zatem tachograf nie spełniał w dniu kontroli niezbędnych wymagań technicznych, a zatem utracił ważność okresowego badania technicznego". Organ argumentu tego nie oparł na jakiejkolwiek normie prawnej. Nie wskazał daty utraty ważności okresowego badania technicznego tachografu w pojeździe skarżącego i przepisu z którego wynikałby taki skutek. Skarżący do skargi dołączył "zaświadczenie z kalibracji tachografu cyfrowego", z którego wynika, że tachograf został skalibrowany 16 września 2017r. Wynika z niego, że kalibracja była w dacie kontroli ważna. Za przeprowadzenie przeglądu i kalibracji tachografu odpowiada uprawniony podmiot. Sens przeglądu i kalibracji polega na zapewnieniu, że tachograf działa prawidłowo. Zapewnienie to dotyczy przedsiębiorcy, który ma prawo pozostawać w zaufaniu do uprawnionej jednostki. Zakwestionowanie ważności kalibracji i przeglądu tachografu, mogące skutkować zasadnością stanowiska organu odwoławczego wymagałoby oparcia się przez ten organ na konkretnej normie prawnej, której jednakże nie powołano. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie prawne decyzji administracyjnej powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom stawianym przez powyższy przepis, nie wyjaśniając wystarczająco podstawy prawnej decyzji (zastosowanej kwalifikacji prawnej z pkt 6.1.4 załącznika Nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Podkreślić należy ponadto, że organ drugiej instancji nie może w żadnym przypadku wymierzyć kary pieniężnej za działanie lub zaniechanie inne niż to, w związku z którym wszczęto postępowanie w I instancji. Prowadziłoby to bowiem do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Możliwa jest jedynie modyfikacja podstawy prawnej, w przypadku gdy dane działanie lub zaniechanie wypełnia znamiona innej właściwej kwalifikacji prawnej (z zachowaniem zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się). Organ drugiej instancji przedwcześnie rozważał zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dopiero bowiem jednoznaczne i prawidłowe zakwalifikowanie określonego stanu faktycznego jako konkretnego naruszenia wyszczególnionego w załączniku do ustawy uzasadniałoby rozważanie przesłanek wyłączających lub ograniczających odpowiedzialność karnoadministracyjną przedsiębiorcy transportowego. Organ drugiej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną. Wydana decyzja administracyjna musi odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i wyjaśniać szczegółowo zastosowaną kwalifikację prawną, powinna także odnosić się do zarzutów odwołania. W przypadku stwierdzenia, że nie doszło w istocie do żadnego naruszenia przepisów penalizowanego administracyjnie przepisami obowiązującymi w dacie kontroli, rzeczą organu drugiej instancji byłoby uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.