II OSK 888/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 856/19 w sprawie ze skargi D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek K.G. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 856/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania D.D., uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], w części orzekającej o doprowadzeniu stanu zagospodarowania terenu nieruchomości do stanu zgodnego z ewidencją gruntów i budynków - grunty orne i nakazało D.D. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości stanowiącej dz. ew. nr [...], obręb [...], w W. W skardze kasacyjnej D.D. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 59 ust. 3 w zw. art. 59 ust. 2, w zw. z art. 59 ust. 1 oraz w zw. z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2007 r. poz. 1073 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że przepis ten ma zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy, pomimo że zmiana faktycznego sposobu wykorzystywania działki przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego (z nieużytku rolnego na skład narzędzi, materiałów i pojazdów) nie wymagała uzyskania warunków zabudowy, a działka wykorzystywana jest w sposób, w jaki legalnie była wykorzystywana przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 35 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że teren działki, którego przeznaczenie miejscowy plan zmienił, wykorzystywany jest obecnie w taki sam sposób, w jaki był legalnie wykorzystywany przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zmiana przeznaczenia działki pomiędzy stanem istniejącym przed 2006 r. (nieużytki) a stanem powstałym w latach 2007-08 (przeznaczenie na działalność przedsiębiorstwa) wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie wziął bowiem pod uwagę, iż art. 59 ust. 1-3 odnoszą się wyłącznie do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do takiej zmiany w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło. Zdaniem skarżącej kasacyjnie należy przyjąć, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części, nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia (ewentualnie zgłoszenia). Wyjątek stanowi tymczasowe zagospodarowanie terenu. Pozostałe zmiany zagospodarowania terenu nie są objęte obowiązkiem wydania decyzji. Mając powyższe na względzie, dokonując analizy legalności zmiany wykorzystania działki, organ winien był wziąć pod uwagę, czy dokonane zmiany przeznaczenia działki są robotami budowlanymi, a więc czy w ogóle wymagają wydania decyzji warunków zabudowy. W przypadku odpowiedzi negatywnej, zmiany przeznaczenia działki należy uznać za dopuszczalne prawnie. Zmiany przeznaczenia działki w dominującym zakresie nie wiązały się z żadnymi robotami budowlanymi, chociażby powierzchownymi. Składowanie kruszców, magazynowanie narzędzi czy parkowanie pojazdów nie wiąże się bowiem z jakąkolwiek czynnością o charakterze budowlanym, a więc tego typu działania nie wymagały decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, skoro nie było mowy o jakiejkolwiek budowie. W odpowiedzi na skargę K.K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest tylko w sytuacji zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W art. 59 ust. 3 u.p.z.p. przewidziano, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo (pkt 1) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania (pkt 2). Sąd I instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej dokonał prawidłowej wykładni art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przyjmując, że decyzji o warunkach zabudowy wymaga każdorazowa zmiana sposobu zagospodarowania terenu, w tym również taka, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli zmiana ta trwa powyżej jednego roku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być niezbędne również dla zmiany zagospodarowania terenu, która nie polega na wykonywaniu żadnych robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości otwartego składowiska, czy miejsc postojowych (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 49/14, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., II OSK 1485/07, uchwałą NSA z 3 października 2016 r. II OPS 1/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 53 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu, należy dokonywać w każdym przypadku indywidualnie (wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., II OSK 2763/17, LEX nr 2502455; A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 59). Sąd I instancji trafnie również ocenił, że w kontrolowanej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego wynika, że działka nr [...] z obrębu [...] w W. wykorzystywana jest na potrzeby przedsiębiorstwa A w celu przechowywania na niej pojazdów, narzędzi oraz materiałów budowlanych. Na działce przechowywany jest piasek oraz kruszywo. Okoliczność ta wynika z protokołu z [...] marca 2018 r. Z protokołu tego wynika także, że na działce znajdowały się zaparkowane pojazdy służące przewozowi piachu i kruszywa oraz maszyny budowlane, tj. koparki, a także namiot oraz kontener. Ponadto na działce prowadzona była działalność. W toku postępowania administracyjnego ustalono,że pierwotnie sporna działka była nieużytkiem oznaczonym w rejestrze gruntów jako grunty rolne,. Co najmniej od 2006 r. zaczęła być wykorzystywana na potrzeby ww. działalności gospodarczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te pozwalały przyjąć, że w sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zmiana ta trwała ponad rok i w konsekwencji wymagała uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezspornym pozostaje w sprawie, że takiej decyzji skarżąca kasacyjnie nie uzyskała. Niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1-3 u.p.z.p. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 35 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, bowiem teren działki, którego przeznaczenie miejscowy plan zmienił, wykorzystywany jest obecnie w taki sam sposób, w jaki był wykorzystywany przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany przez skarżącą kasacyjnie przepis przewiduje, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Sąd I instancji trafnie stwierdził, że skarżąca kasacyjnie zachowałaby prawo do dotychczasowego wykorzystywania nieruchomości na podstawie art. 35 u.p.z.p., w sytuacji gdyby do zmiany sposobu zagospodarowania terenu doszło w sposób legalny, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż przepis ten nie może prowadzić do sytuacji, która pozwalałaby na dalsze wykorzystywanie terenu w sposób, który został na ten teren wprowadzony nielegalnie, tj. bez wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika podstępowania, gdyż przepis art. 204 p.p.s.a. przewiduje wyłącznie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę) albo skarżącego (jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę). Tym samym uczestnicy postępowania, choćby ponieśli jakiekolwiek koszty związane z postępowaniem kasacyjnym, nie znaleźli się z woli ustawodawcy w kręgu podmiotów, na których rzecz możliwe jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.