IV SA/Po 524/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło uchylenia decyzji SKO w [...] z [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii [...] W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...].06.2017 r. SKO w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].08.2016r. nr [...] w sprawie skierowania P. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień kategorii [...] prawa jazdy w związku z przekroczeniem przez niego liczby 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Skierowanie wydane zostało na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...].05.2016 r. Wyrokiem z dnia 16.02.2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1067/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił czynność Komendanta polegającą na odmowie usunięcia przypisanych stronie punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Powołując się na to orzeczenie, pismem z dnia [...].04.2017 r. Komendant wycofał wnioski z dnia [...].05.2016 r., w tym wniosek dotyczący skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Mając powyższe na uwadze, Starosta [...] decyzją z dnia [...].05.2017 r. uchylił decyzję własną z dnia [...].08.2016 r. kierującą na egzamin kontrolny. Co do tej decyzji tut. Kolegium stwierdziło następnie nieważność na mocy decyzji z dnia [...].10.2017 r. nr [...] Wnioskiem z dnia [...].12.2017 r. pełnomocnik kierowcy zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie uchylenia decyzji SKO z dnia [...].06.2017 r. oraz umorzenie postępowania, a ewentualnie o zmianę decyzji z dnia [...].06.2017 r.. Wnioski uzasadniono wyjściem na jaw nowych dowodów i okoliczności, a mianowicie wyżej wskazanym wycofaniem wniosków przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oraz orzeczeniem WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 1067/16. SKO odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...].06.2017 r. wskazało, że w rozpatrywanym stanie faktycznym Komendant Wojewódzki Policji w [...] wycofał własny wniosek z dnia [...].05.2016 r., jednak następnie złożył kolejny wniosek obejmujący tożsame naruszenia i naliczenie punktów karnych z dnia [...].08.2017 r. Kolegium ustaliło, że strona w okresie od [...].07.2015 r. do [...].02.2016 r. popełniła następujące wykroczenia przeciwko przepisom ruchu drogowego i uzyskała za nie punkty karne, które zostały wpisane do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego: 1) w dniu [...].07.2015 r. niestosowanie się do znaku B-21 "zakaz skręcania w lewo" lub B-22 "zakaz skręcania w prawo", 5 punktów; 2) w dniu [...].07.2015 r. niezastosowanie się do sygnałów świetlnych, 6 punktów; 3) w dniu [...].12.2015 r. przekroczenie prędkości od 21 do 30 km/h, 4 punkty; 4) w dniu [...].02.2016 r. kierowanie pojazdem mechanicznym w stanie po użyciu alkoholu lub środka działającego podobnie, 10 punktów. Powyższe wpisy zostały dokonane na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć właściwych organów. Kolejny wniosek wiąże Starostę [...] oraz SKO po myśli art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawo o ruchu drogowym. Bezspornie wynika z niego, że kierowca uzyskał 25 punktów, a zatem przekroczył dopuszczalny ustawą limit 24 punktów karnych w ciągu roku. Nie ma w ocenie organu dla niniejszego rozstrzygnięcia znaczenia wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 1067/16. Przedmiotem rozstrzygniętej nim sprawy było usunięcie wpisów w ewidencji osób naruszających przepisy ruchu drogowego w związku z wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień - na podstawie § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej zwane "rozporządzeniem", stosowane według stanu prawnego na dzień przekroczenia limitu punktów, na zasadzie art. 2 pkt 13 ww. ustawy nowelizującej w związku z art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami). Z orzeczenia Sądu nie wynika zatem, ażeby punkty karne zostały kierowcy przypisane wadliwie. Wynika jedynie to, że podlegały usunięciu w związku z sankcją administracyjną, a zatem nie w sytuacji, o której mowa w art. 130 ust. 2 P.r.d. (obowiązującym na zasadzie art. 16 ww. ustawy nowelizującej), tzn. po upływie roku od dnia naruszenia. W myśl tego przepisu punkty nie zostałyby usunięte, bowiem w ciągu roku kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyła 24 punkty. Decyzja o cofnięciu uprawnień z dnia [...].05.2016 r. została wydana na podstawie art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego i stanowiła wykonanie środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów, orzeczonego na okres 6 miesięcy za naruszenie z dnia [...].02.2016 r. - kierowanie pod wpływem alkoholu. Naruszenie to skutkowało jednocześnie przekroczeniem liczby 24 punktów. Skoro zatem naruszenie wywołało określone skutki w obszarze prawa karnego i związane z nim skutki prawnoadministracyjne, to Kolegium nie widzi podstaw do tego, żeby pominąć inne skutki, jakie się z tym naruszeniem bezspornie wiążą. W omawianej sytuacji kumulacja obu sankcji nie pozostaje ze sobą w sprzeczności, bowiem wynika z różnych podstaw prawnych i faktycznych. O skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji decyduje przekroczenie liczby 24 punktów karnych uzyskanych w ciągu roku oraz potwierdzający tę okoliczność wniosek właściwego organu Policji z dnia [...].08.2017 r. Przekroczenie punktów nastąpiło wcześniej, niż wydanie decyzji cofającej uprawnienia, będącej podstawą ich usunięcia z ewidencji, a więc hipoteza normy wynikającej z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b Pord została zrealizowana. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia "wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym". W § 7 ust. 2 tego rozporządzenia wskazano, że "Wniosek, o którym mowa w ust. 1 [o sprawdzenie kwalifikacji], sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych, na formularzu, którego wzór jest określony w załączniku nr 7 do rozporządzenia". Z powyższego widać, że wnioski o sprawdzenie kwalifikacji sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów pewnych, tj. dokonanych za czyny niewątpliwie popełnione. Materialnie to właśnie te czyny są podstawą do wydania decyzji kierującej na egzamin. Usunięcie wpisów nie jest tożsame z usunięciem skutków zdarzeń, które powodowały ich dokonanie. Zdaniem organu nie ma znaczenia dla sprawy przedstawione przez pełnomocnika strony zaświadczenie z dnia [...].05.2017 r., gdyż wynika z niego jedynie, że kary uległy przedawnieniu. Przedawnienie ukarania za wykroczenie nie jest podstawą do usunięcia wpisu z ewidencji zgodnie z § 6 rozporządzenia. Także przedawnienie karalności wykroczenia za czyny stanowiące naruszenie przepisów prawa ruchu drogowego po skierowaniu wniosku o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy nie ma wpływu na możliwość orzekania przez właściwy organ w tym przedmiocie. Od wyżej wskazanej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył P. W.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną. W nader lakonicznym uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanym przypadku przesłanką wznowienia postępowania był art. 145 § 1 pkt. 4 kpa (powinno być pkt 5- przypis Sądu). W ocenie organu w niniejszym przypadku wystąpiła taka okoliczność, mianowicie orzekające decyzją z [...] czerwca 2017 r. Kolegium nie miało wiedzy o cofnięciu wniosku przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak też o podjęciu przez Starostę [...] czynności w kierunku uchylenia decyzji z [...] sierpnia 2016, która była przedmiotem postępowania odwoławczego. Dalej podniesiono, że w niniejszym przypadku Kolegium w zaskarżonej decyzji rozpatrzyło ponownie sprawę zakończoną decyzją będącą przedmiotem wznowienia postępowania. Stwierdziło, że bezspornie skarżący uzyskał 25 punktów karnych, a zatem przekroczył dopuszczalny ustawą limit, że co prawda Komendant Wojewódzki Policji wycofał własny wniosek z [...] maja 2016 r następnie jednak w dniu [...] sierpnia 2017r. złożył wniosek kolejny, że nie ma znaczenia dla sprawy wyrok IV SA/Po 1067/16, gdyż dotyczy on innej materii dot. uprawnień do kierowania w ruchu drogowym, co zostało w zaskarżonej decyzji szeroko uzasadnione, a co rozpatrujące wniosek niniejszy Kolegium w całej rozciągłości akceptuje; podobnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedstawienie przez stronę zaświadczenia z [...] maja 2017 r, z którego wynika jedynie, że kary uległy przedawnieniu. Wszystkie te okoliczności związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego pozwoliły Kolegium orzekającemu dwukrotnie w sprawie do przyjęcia stanowiska, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja tożsama z decyzją dotychczasową, kierującą odwołującego się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień kategorii [...] prawa jazdy. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do Sądu P. W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na jego wynik tj. 1) art. 7, 77, 80 k.p.a. polegające na ustaleniu, że następujące okoliczności, tj: - fakt wydania przez WSA w Poznaniu wyroku z dnia 16.02.2017 r. w sprawie o sygn. akt: IV SA/Po 1067/16, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] winien był usunąć punkty przypisane P. W. przed dniem [...].05.2016 r., - fakt cofnięcia przez Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] (dalej WKP) wniosku z dnia [...].05.2016 r., będącego podstawą prowadzenia postępowania w przedmiocie skierowania P. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy zdarzenia te uzasadniają uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...].06.2017 r. i umorzenie postępowania; 2) art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w chwili wydawania decyzji ostatecznej z dnia [...].06.2017 r. istniał wniosek WKP o skierowanie P. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i że posiadał przypisanych 25 punktów karnych; 3) art. 7, 77, 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że ponowny wniosek WKP z [...].08.2017 r., pomimo wydanego wyroku przez WSA z dnia 16.02.2017 r. oraz zaświadczenia WKP z dnia [...] 05.2017 r., może stanowić podstawę do kontynuacji sprawy, która na skutek wycofania wniosku WKP z dnia [...].05.2016 r. powinna zostać umorzona, 4) art. 170 P.p.s.a., poprzez niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że P. W. posiadał przypisane punkty karne za naruszenie przepisów ruchu drogowego po dniu [...].05.2016 r. pomimo wydanego w tej kwestii prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 16.02.2017 r. 5) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie i w konsekwencji nie uchylenie decyzji ostatecznej z dnia [...].06.2017 r. wraz z umorzeniem postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się wspomnianym kryterium legalności, sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana zasadniczo według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać, aczkolwiek z powodów innych niż wskazane w skardze. Z racji na charakter stwierdzonego naruszenia stwierdzić po pierwsze należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada określona w art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w sposób merytoryczny. Nie sprowadza się do apriorycznego potwierdzenia, bądź nie, prawidłowości rozstrzygnięcia, od którego strona postępowania wniosła środek odwoławczy, podobnie jak nie polega jedynie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Powyższe wynika z art. 138 k.p.a., przyznającego organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147). Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest jedynie weryfikacja decyzji pierwszoinstancyjnej, ale ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, zgodnie z zasadami - zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sytuację prawną strony (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania, czyli wyjaśniania stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia (art. 11 k.p.a.. Zaniechanie dopełnienia przez organ powyższych obowiązków, skutkuje naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynika z treści art. 11 k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Powinna nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, zaś niewyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego i nieodniesienie się do zarzutów odwołania uzasadnia uchylenie decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt I OSK 471/16). Właściwe zastosowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody oraz przeanalizowano wszystkie argumenty. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie sprostał wymogom wynikającym z opisanych wyżej regulacji procesowych. Nie doszło ani do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, ani do analizy zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W swoim lapidarnym uzasadnieniu organ odwoławczy ograniczył się jedynie do wskazania wykładni przepisów k.p.a. Organ wskazał też, że "bezspornie skarżący uzyskał 25 punktów karnych, a zatem przekroczył dopuszczalny ustawą limit". Z uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika, jakie fakty, organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie wskazano jakie konkretnie okoliczności pozwoliły Kolegium do przyjęcia stanowiska, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja tożsama z decyzją dotychczasową, kierującą odwołującego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie uprawnień kategorii [...] prawa jazdy. Prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do powyższych kwestii jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia istotnego. Nie mieści się w standardach procedury administracyjnej działanie organu odwoławczego, który - bez odniesienia się do okoliczności rozpoznawanej sprawy i bez przeprowadzenia jakichkolwiek ustaleń co do meritum - ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że całkowicie akceptuje stanowisko organu I instancji. W reasumpcji stwierdzić należy, że organ II instancji w [...] nie poczynił w istocie żadnych własnych ustaleń ani rozważań w zaskarżonej decyzji, które wskazywałyby na ponowne przeanalizowanie całości sprawy. Organ II instancji ograniczył się bowiem jedynie do zacytowania przepisów, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, oraz do zdawkowego zaaprobowania stanowiska organu I instancji. Doszło zatem do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800). Ponownie rozpatrując sprawę, organ zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.